摘要：新疆是我国自然灾害多发的典型地区之一，南疆农村地区尤为如此。通过对应急管理机制内涵的分析，对南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制存在的主要问题进行了探讨，提出了完善南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制的对策。
Abstract： Xinjiang is one of the typical areas prone to natural disasters in China， especially in rural areas in southern Xinjiang. Through the analysis of the connotation of emergency management mechanism， the main problem of emergency management mechanisms for sudden natural disasters in rural areas of southern Xinjiang were discussed， and countermeasures for improving the emergency management mechanism for sudden natural disasters.
关键词：自然灾害；应急管理机制；新疆南疆
Key words： natural disasters；emergency management mechanism；southern Xinjiang
中图分类号：U457+.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）28-0249-03
0 引言
新疆是我国自然灾害多发的典型地区之一。新疆南疆位于天山以南，喀喇昆仑山以北，自然地理环境复杂，不仅有绿洲、草甸等适宜人类生存的地貌，更有沙漠、戈壁、裸岩和高山冰雪等特殊地貌，生态环境脆弱，对人类活动的反应敏感，较易突发各类自然灾害。频发的自然灾害给人们的日常生活和生产造成了巨大危害和损失。特别是从20世纪90年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，已成为严重影响南疆经济发展和社会稳定的重要因素。“2011年入春以后，南疆盆地多条河流超过警戒流量，局部地区发生历史罕见的融雪混合性洪水、泥石流灾害等。进入5月以后，南疆大部地区又出现低温阴雨、风雹、沙尘暴等灾害。各类自然灾害已造成新疆79.6万人受灾，转移安置9692人，死亡4人，农作物受灾面积12.15万公顷，倒损房屋2.71万间。”①“2012年新疆先后出现地震、洪涝、风雹、雪灾、山体滑坡、泥石流及干旱等自然灾害。受灾人口249.2万人，因灾死亡57人，失踪10人，紧急转移安置13.89万人；农作物受灾面积73.5万公顷，其中绝收面积18.75万公顷；直接经济损失81.7亿元。”②2013年，新疆频发冰雹、暴雨、大风、洪涝等重大自然灾害，造成棉花、小麦、玉米等主要农作物受损严重。”③面对突发的自然灾害，加强应急管理，采取积极举措，抗击灾害是政府的主要职责。因此，探讨当前南疆农村地区政府的应急管理机制，提高政府的应急管理效率，对维护南疆社会稳定，维护地区经济社会发展和人民生命财产安全，具有十分重要的意义。
1 自然灾害应急管理机制的内涵
对于应急管理机制的内涵，有学者将其定义为“‘在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施’，并认为其具有固化性、规范性、累积性、综合性和发展性的特点。”④因此，从这一解读而言，我们认为，自然灾害应急管理机制是指在突发自然灾害的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，政府及其他公共管理机构为保障公众生命财产安全，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。主要包括以下几个方面：
1.1 监测预警机制 监测预警机制是根据某种灾害演变的规律，应急管理主体使用科学的方法，对灾害的产生、发展进行监测，并在分析大量数据的基础上做出预测，做好充分预防准备，提前采取相应措施，以降低或消除不利后果的活动。当灾害发生时，根据灾害级别的不同而启动与其相应的应急预案。建立监测预警机制，未雨绸缪，防患于未然，对自然灾害所涉及到的范围和可能涉及到的领域进行准确的预判，将灾害扼杀于萌芽状态，是避免和降低自然灾害给人们正常生产、生活带来的威胁与损害最有效的手段。
1.2 信息报告机制 信息发布与信息上报是地方政府对信息反应能力的体现之一。目前，我国县级政府实行的信息报告机制是分级上报，具体分为初报、续报、核报。①初报。本行政区域内发生自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后的2小时内，向地（市）级人民政府民政部门报告（含分乡镇数据）。对于造成10人以上死亡（含失踪）或房屋大量倒塌、农田大面积受灾等严重损失的自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后的2小时内，同时上报省级人民政府民政部门和民政部。②续报。灾情稳定前，省、地（市）、县三级人民政府民政部门均须执行24小时零报告制度。县级人民政府民政部门每日9时之前将最新灾情和救灾工作情况向地（市）级人民政府民政部门上报。③核报。灾情稳定后，地方各级人民政府民政部门应组织力量，全面开展灾情核定工作，并逐级上报。县级人民政府民政部门应在5日内核定灾情和救灾工作数据向地（市）级人民政府民政部门报告。政府信息获取能力与渠道关系到地方政府应对自然灾害的主动性与有效性。
1.3 响应处置机制 响应处置机制一般包括三方面：决策机制、指挥协调机制和社会动员机制。目前，各级政府应对自然灾害的应急决策机制主要包括以下几个环节：收集决策信息、弄清灾害状况及程度、制定决策方案、执行决策方案、检查执行情况、反馈各种信息等。灾情发生后，各级政府实行的指挥协调机制主要包括：发布预警通知——激活应急预案——建立或启动应急指挥中心——召集与分派工作组深入现场指导工作——召开新闻发布会等。社会组织和志愿者是应对突发事件不可或缺的力量，各级政府采取的社会动员措施包括：进行宣传、组织捐赠活动、公布捐赠信息等。除此之外，在灾区，政府也积极动员，进行宣传教育，指导灾民开展自救、互救等。
1.4 善后处理与评估机制 善后处理与评估机制是应急管理机制的重要组成部分，是为了将灾区的日常生产、生活恢复正常的状态和秩序，所进行的各种善后处置活动。各级政府善后处理事项主要包括：转移灾民、排查次生隐患、恢复基础设施、部署重建工作、进行灾后总结、实施灾后补偿以及人员奖惩等。评估事项主要包括：评估预案的合理性、评估各部门的灾害处置效果、评估部门整体应对灾害的能力以及构建灾害分类、分级的指标体系。进行善后处理与评估是在过去的基础上吸取教训，避免重蹈覆辙，也为进一步的应急管理工作提供经验，指明方向。
2 南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制存在的问题
2.1 应急管理机构设置落后 《中华人民共和国突发事件应对法》颁布以后，由国家最高层人民政府到县级人民政府都纷纷相继设立了政府的应急办公室，南疆农村地区各级政府也相应地设立应急办公机构。但是由于对应急办公室的设置，国家并没有制定统一的设立标准，导致不同层级不同地方设置的应急办公室五花八门，形式各异。有的是独立设置，有的是挂靠在当地政府办公室。有的属于行政机构，有的又属于事业单位。应急办公室是应急管理指挥主体和责任主体，是应对自然灾害最根本的组织保障。但机构的设置混乱，有名无实，导致应急管理工作难以有效开展。
2.2 监测预警机制建设薄弱 随着经济的快速发展以及应急管理工作的需要，南疆农村地区的自然灾害监测预警机制建设仍较为薄弱，突出反映在预警监测设备和手段相对落后，应急信息传输不畅。以气象部门为例，天气预报不够准确，预测能力仍然存在不足，主要体现在：由于各种软硬件设施配备不足，气象灾害的应急监测水平较低，预报预测准确率不高，精细化水平欠缺。尤其是地形复杂、山高沟深的特殊地区，局部小气候变化迅速，更难以预测。除此之外，气象预警信息发布的覆盖面还不够宽，特别是对偏远山区、牧区的预警信息覆盖率较低，监测状况不能完全满足应急预警工作的需求。
2.3 响应处置机制有待健全 目前，南疆农村地区的应急响应机制运作迟缓，跨部门行动欠缺综合协调性，相关机构职能分散。自然灾害应急管理是政府的基本职责，各级政府在防灾减灾工作中应充分发挥主导者作用。但在多次的自然灾害应急救援过程中，各应急主体部门之间的横向联系缺乏，职责交叉和脱节现象严重，条块分割加重了应急指挥协调的难度。在常态管理中各部门间为争夺利益，推诿、扯皮现象就屡见不鲜。在灾害发生的初期阶段，某些部门领导存在侥幸心理，没做好充分准备，增加了灾害处置的难度。因此，提高基层政府的应急管理能力，重视基层政府各部门应急管理联动机制和合作机制的建设是当务之急。
2.4 人力、物力、财力等资源保障不足 应急设施与资源配置是预防灾害、进行救援和应对所配置的设施和资源的总称。新疆南疆地区，经济发展落后，地区财政资金有限，各种应急技术、物资、人才极其缺乏。常常存在应急设施陈旧老化、技术滞后、应急资源配置不系统等问题。加上基层应急救援队伍缺乏训练，灾害中救援的行动力与应变力明显不足。很多地震频发的地区，由于缺少救援工具，地震发生后，灾民只能靠铁锹、锄头等农具挖掘，严重影响了应急救援的开展与实施。合理的应急设施和资源的配置，是县级政府有效应对特大自然灾害的重要物质基础和先决条件，也是救援成功的重要保证。
3 完善南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制的对策
3.1 完善应急管理机构的建设 自然灾害的应急管理涉及的部门较多，比如：国土、地质、农业、林业、畜牧、气象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部门。单个部门的管理将无法达到综合减灾效益的目的。南疆农村地区各级政府应当完善自然灾害应急管理机构的建立，建立统一专门的应急机构。这种应急管理创新模式的关键在于将分散于各部门的应急管理工作统一由应急管理职能部门来实施。将自然灾害的监测预警、信息传递与公布、应急决策、应急响应、公众沟通、资源的配置与征用、事后恢复与重建等职责应对活动统一赋予该综合应急管理部门，从而真正解决长期存在的因部门分工不明确、责任主体不明确，而导致的准备、预防、应对和恢复等工作难以落实的问题。
3.2 健全自然灾害监测预警系统 健全自然灾害综合监测预警系统，是客观、及时、准确地监测自然灾害的发生、发展，为预警提供依据的重要基础。面对自然灾害，哪怕是最原始的预警系统，也能挽救人民生命财产。现阶段，在有条件的地区，应深入研究和科学分析具有代表性的自然灾害案例，并对其未来发展趋势进行预测，对自然灾害发生、发展的基本规律和特点进行总结，提高各类突发自然灾害监测预警和综合分析能力。对频发的自然灾害做到早预警、早发现、早报告、早处置。并且还要在财政上予以支持，在政府财政预算中纳入其所需经费，并给予法律保障。
3.3 建立应急协调联动机制 应急管理是一项社会系统工程，涉及诸多部门、领域和区域，必须依靠各级政府和各方社会力量的参与。首先，理清各方参与部门职责，化解部门利益，协调部门合作。按照属地为主、分类管理、条块结合、分级负责的应急管理机制，建立横向与纵向各部门间人、财、物以及信息等各种资源的共享机制。其次，建立高效的应急联动机制。整合各方参与主体，统一指挥，做到灵敏反应、有序协调、高效运转的应急联动机制，形成快速处置突发自然灾害的合力。最后，加强应急演练。演练可以提高应急救援队伍之间的沟通与合作，提高应急工作人员的技术水平，提升熟练程度，从而增强系统的应急处置能力。
3.4 完善自然灾害的人、财、物应急保障机制 对于救灾的人力、物力和财力，应实施重点管理、分类管理。在人力资源保障方面，对各级政府应急部门，进行应急专业培训，重点加大对基层救灾人员业务培训的力度和幅度。要充分发挥专家学者的专业特长、技术优势，建立应急救援专家队伍。加强建设社会应急救援队伍，提高专业救灾队伍与社会救援队伍的协调与配合。在物资保障方面，构建应急救援物资的储备制度，对应急物资储备进行规划，建立市、县级救灾物资储备库，建立应急物资目录和标准，结合调运方案，科学布点，保障灾害发生后救援物资第一时间到达。在财政保障方面，各级财政部门应保障救灾日常管理工作经费，在财政上单独划拨一部分经费，重点用于重特大自然灾害应急的支出。
注释：
①《今年新疆自然灾害频发近80万人受灾》，新华网，http：// 2011/06/09。
②《新疆2012年因自然灾害死亡57人 地震灾害活跃》，中国新闻网，http：// 2013/01/15。
③《2013年新疆自然灾害频发 农业保险发挥巨大补偿作用》，中国保险监督管理委员会-新疆局，http：// 2013/12/13。
④林鸿潮：《论公共应急管理机制的法制化——兼辨“一案三制”》，载于《社会主义研究》，2009年第5期109页。
参考文献：
[1]刘文俭.“十二五”时期我国地方政府应急管理工作的方向和重点[J].领导科学，2012（1）：27-30.
[2]刘立松.创新重特大自然灾害应急管理机制[J].中国民政，2013.
[3]俞青中，牛春华.县级政府在特大自然灾害应对中的“短板”研究——以舟曲特大山洪泥石流灾害应急处置为例[J].开发研究，2012（2）：62-65.
[4]贾永江，赵建涛，高昆.服务型政府视角下的县级政府应急管理平台建设[J].领导科学，2011（5）：21-22.
[5]付林，周晶晶.浅议我国地方政府自然灾害应急管理[J].商业经济，2010（1）：24-25.
[6]刘安福，盛志喜.重大自然灾害应急管理中地方政府的信息发布机制研究[J].山西档案，2009（2）：23-25.
[7]柴梅.进一步完善我国自然灾害应急管理协调机制[J].中国党政干部论坛，2010（5）：12-14.