篇一：乡村行政管理的难点
如何解决新形势下乡镇的重难点问题
2017.6.19一、正确认识乡镇工作的重要性
乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点、稳定的关键。江泽民同志曾指出“基础不牢，地动山摇”，就充分说明了切实加强农村基层工作，巩固农村基础地位在我国改革开放和现代化建设中的重要性。乡镇作为人民政权的基石，是我们党的执政基础，和人民群众联系最直接、最紧密。乡镇干部作为稳固农村政权的骨干，直接担负着团结群众、教育群众、组织群众、发展农村、建设农村、稳定农村的重任。乡镇政权和乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影响到民心的向背、事业的兴衰。在很大程度上，人民群众就是通过乡镇干部的形象来认识我们的党，通过乡镇政权的执政能力来判断我们事业的兴衰成败。各级领导务必从全局和战略的高度，着眼于我国长远发展，抓好基层，打好基础，充分认识做好乡镇工作的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感。在新的历史背景下，乡镇领导如何正确审视自己，找准发展路子，进一步密切同人民群众的血肉联系，对加快群众脱贫致富步伐，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。
二、乡镇工作的难点及原因分析
1、工作环境差，工作待遇低。乡镇干部是“三苦”干部，生活清苦、条件艰苦、工作辛苦，尤其是像我县这样的民族边远地区，乡域分布较宽，人口居住分散，下乡到村有时要走两天。再者，乡镇与县级机关之间在待遇、工作量、工作难度等方面有明显差别。乡镇干部整天早出晚归，披星戴月，辛勤工作，但政治、经济待遇较县级机关更低，而且往往得不到上级领导的正确评价。乡镇干部对星期天、节假日的概念几乎是没有的，每天百事缠身，上管天，下管地，鸡毛蒜皮全管尽。工作稍落后，便要受到多个“婆婆”的批评和指责，容易两头受气。工作辛苦也就罢了，还往往得不到农民群众的理解和信任，乡镇干部成了“猪八戒照镜子，里外不是人”。而且由于工作直接面对群众，身处各类矛盾的漩涡之中，群众稍有不满，乡镇干部就是他们的直接发泄的对象.“有吃有穿不怕你，出了问题要找你，不来解决就骂你，你来硬的要告你，催粮催款不理你”就是农民群众对乡镇干部的态度的普遍反映。我县属国定贫困县，经济十分贫困，有些乡镇政府机关的基础设施甚至比一般的农民生活条件还要差，很难使干部做到“以乡为家”。没有一个良好、宽松的工作环境，使很多乡镇干部不安心干本职工作，乡镇干部思“城”心切，都想往城里、往机关跑，一些乡镇干部干不了几年就要求进城、进机关，有的乡镇领导甚至提出，到机关当个一般干部都行，甚至有些宁愿外出打工也要放弃这相对比较稳定的“铁饭碗”。由于上级领导只过问乡镇干部的作风、任务完成情况，不问工作背景，对他们的酸甜苦辣、子女入学医疗保险、家庭住房等后顾之忧无人问津，因而导致乡镇干部工作中普遍存在“做一天和尚撞一天钟”，严重制约了农村经济的发展。
2、工作任务重，工作压力大。众所周知，乡镇政府要管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等多项工作。与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府履行职能的权力却越来越少，造成职权行使“虚化”和“悬空”。乡镇工作的主要对象是农民，农村工作面广、量大、事杂，事无巨细，包罗万象，既要宣传贯彻党的方针政策，执行上级指令，又要尊重老百姓的意愿；既要改造旧环境求发展，还要维护稳定保平安等等。“上面千条线，下面一根针”，哪根拽得紧，就跟哪根转。由于国家体制和机制等诸多方面的原因，市县一级条条块块分割过宽、过细，“衙门”、“婆婆”和“菩萨”过多，哪尊“神”也得罪不起，今天你来检查，明天他来验收，应接不暇，乡镇领导整天应付不完。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，而且都要与工资、考核、奖惩挂钩，不搞不行。乡镇干部经常“跑断腿，磨破嘴”，不分昼夜也难以完成上级下达的诸多指标。这达标，那验收，样样都需要钱，庞大的招待费使得乡镇政府无法招架。凡事有考核，轻则受处罚，重则“一票否决”。
签不完的责任状、数不清的一票否决让乡镇领导胆战心惊，如履薄冰。有些乡干部很无奈地说：“乡镇干部真是忙，一票否决压脊梁。成天泡在乡村里，难有空闲难见娘。上面下面都得顾，忘我工作也无房”。这就是对当前农村基层工作难抓的最主要原因。
3、乡镇班子不稳定。由于《组织法》规定，乡镇班子的任期是三年，而通常是第一年“看”：调查了解，熟悉情况；第二年“干”：理清思路，确定目标；第三年“换”：本来应该是大干快上，加快发展，但因为又面临着换届，很多乡镇领导又只有等待观望，得过且过了。加之，近年来，干部交流轮岗的力度较大，乡镇党政领导班子变动频繁，致使乡镇经济发展的决策还未来得及实施，或刚刚实施就调离，决策落实不了，规划实现不了。而新上任的领导又另起炉灶烧上“三把火”，这样就造成了一些不必要的人力、财力和物力的浪费，延滞了经济发展步伐。
4、财政收支矛盾突出。乡镇一级政府财力单一，特别对我县这样的国定贫困县而言，财政收支矛盾尤为突出，广大农民基本解决温饱，至今尚未彻底摆脱贫困，乡镇又实行财税包干制，要完成任务才能得到工资，乡镇工作困难重重。乡镇领导要突出政绩，又必须在任期内争取项目和资金来搞水电路等基础设施，加快农业产业结构调整，发展地方经济。由于项目资金的审批程序繁琐，使用管理严格，运转周期较长，很多工程就只有靠借、贷、要，这样虽然政绩出来了，但给乡镇遗留下了许多隐形债务。甚至为了维持正常的公务开支，乡镇政府只好经常向老百姓伸手，向老百姓“挤”，这是导致当前干群关系比较紧张的重要因素。笔者曾下乡搞调查研究，全县49个乡镇，只有10%左右的乡镇因经济条件较好，能基本上保证按月发薪，其余的均不能按时、足额给职工兑现，最长的有连续8个月没有领到一分钱，干部怨声载道，百姓苦不堪言。由于经济困难，乡镇政府根本无力解决农民群众的实际困难，更别说带领群众脱贫致富了。农民增收难、债务偿还难、财政平衡难这“三难”是制约乡镇工作难以开展的重要因素。
5、乡镇干部身份复杂，违法行政难以有效遏制。现在中央提倡“以人为本”的执政理念，依法行政强调得特别严，它虽能规范干部的行为，也有利于干部用法律手段来解决工作中存在的问题。而在实际工作中却是法治手段不配套，人治手段违法，行政手段又无用，乡镇领导经常处于“早起来丈夫怪罪，晚起来婆婆怪罪”的两难境地而无计可施。且乡镇干部的身份难以准确定位，实际工作中“被迫”身兼数职，不仅是乡官还是税官、警官甚至是法官，在没有任何执法权的情况下要管辖区内的交通安全、处理纠纷，还要发展公益事业和地方经济，而且在不少工作中直接点名要书记、乡长挂帅，一把手负总责。由于少数乡镇干部法律意识不强，专业知识不具备，为完成上级安排的工作，就难免出现违法行为，与群众发生冲突和矛盾，这就直接造成了群众与乡镇政府的对立。近年来媒体上经常披露基层干部违法行政受处罚的典型案例，受处理的几乎是乡镇一级，乡镇干部在农民心目中形成了“上级干部爱民如子，基层干部视民为草”的印象，得不到广大群众和社会舆论的理解和支持。
6、农民对基层政权的依赖逐步削弱。近年来，随着农村经济体制改革力度加大，政府职能进一步转变，行政审批事项逐步取消，政务公开全面实施，农民对乡镇政府的依赖性大大降低。客观地讲，除了征收超生费及办理有关证明外，乡镇政府巳无多大行政安排职能，带领群众致富奔小康在经济非常贫困的地
方更是难上加难，这在一定程度上弱化了政府在老百姓心中的“无所不能”的形象，也让不少乡镇干部产生一种大权旁落、今非昔比的失落感。如今农村就流传着这样的思想：土地到户不靠你，大小事情不怕你，有了问题就找你，不来解决就骂你，要钱要粮不给你，你逼急了就告你。这是乡镇工作难以开展的客观反映。
三、搞好乡镇工作的对策与思路
1、加强领导，提高认识。搞好乡镇工作，责任在党委，关键在领导，重点在落实。各级领导要从全局的、战略的高度，充分认识加强乡镇工作的重要意义，把它列入重要议事日程抓紧、抓好、抓实。要发扬党管农村工作的优良传统，认真总结改革开放以来抓乡镇工作的经验，积极探索社会主义市场经济条件下搞好乡镇工作的新路子。针对少数干部在一个地方不安心，思“迁”、思“调”的问题，要在乡镇领导班子
及干部职工中深入开展邓小平理论和“三个代表”重要思想学习，大力掀起“全心全意为人民服务，苦干实干带群众致富”的学习热潮，以“三个有利于”和“发展才是硬道理”为标准衡量一切工作，秉承“发展是执政兴国的第一要务”的执政理念，树立正确的政绩观和科学的发展观，切实增强乡镇干部的事业心和责任感，树立“为官一任,造福一方”的思想。乡镇领导既要在届期内出成绩、出政绩，又不能留“尾巴”、留“后遗症”。通过学习，要求乡镇干部始终牢记为人民服务的宗旨，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，增强抵御享乐主义、拜金主义等腐朽思想的侵袭和干扰，切实转变乡镇机关工作作风，密切联系群众，坚持深入基层，深入群众，为群众排忧解难，想群众之所想，急群众之所急，一切为群众服务，开拓创新，廉洁自律，勤政务实，苦干实干，带领群众早日奔上小康。
2、稳定乡镇干部队伍，进一步改善工作条件。要保持乡镇领导班子的相对稳定，主要领导干部的调整不能过于频繁。除了任届期满，或班子极不团结，或个别领导干部能力水平低、素质差外，在任期内（宪法修改后应为五年）一般不宜对班子和领导干部作大的调整，也不宜把这个乡镇的领导调到另一个乡镇去交流使用，要尽量在本乡镇使用（特别是分管经济工作的领导），以保持乡镇经济发展的连续性和相对稳定性。乡镇干部长期工作在农村第一线，生活条件比较艰苦，各级各部门要在生活上、工作上多关心乡镇干部。坚持正确舆论导向，以正面报道为主，多宣传先进乡镇的典型经验和优秀乡镇干部的先进事迹，让全社会都理解和支持乡镇工作。
同时，要把对乡镇干部的关心爱护和严格要求统一起来，并贯穿在干部的思想教育、选拔任用、管理监督、激励约束的各个环节之中。结合本地实际，适当提高乡镇干部的政治、经济待遇，对乡镇干部的住房、家属调动、子女入学、医疗保险等方面也要给予关心和照顾，使长期在乡镇工作的干部感到政治上有盼头，事业上有奔头，经济上有想头，工作上既有压力，更有动力。让乡镇干部思想顺心、生活舒心、工作安心，满腔热忱、认真负责地做好本职工作。
3、给乡镇干部松绑减压，创造良好的工作环境。乡镇工作千头万绪，任务非常繁重，县上各部门要围绕经济建设这个中心，合理调整和安排各项工作，严格控制非生产性任务下派，减少基层工作压力。各部门制定出台政策要注重配套衔接，增强可操作性，在下达各项指标任务时要充分考虑乡镇的承受能力，量力而行，不能急功近利、操之过急，把所有矛盾都推到基层，要更多地为乡镇工作任务的完成提供力所能及的服务。上级党委、政府要适当压缩或取消一些不必要的达标升级、检查评比活动，对乡镇工作的检查考核要简化程序和办法，重点考核工作实效，不能单纯强调投入、装备。
禁止多头检查，慎用、少用“一票否决”。各部门及对口联系单位不得在乡镇乱吃乱喝，严禁任何部门和单位强行向乡镇摊派报刊、书籍，为乡镇压缩不必要的开支。这个会那个会，这个应酬那个接待，党政正职不参加，就说你不重视，就要挨批评。所以，还要尽量压缩文山会海，减少乡镇政府迎来送往和不必要的应酬活动，切实给乡镇领导松绑减压，使之从繁琐的事务中解脱出来，集中精力抓经济、搞建设、谋发展，这是基层干部的强烈愿望，必须引起各级领导的高度重视。
4、搞好协调服务，发展农村经济。加快经济发展是解决乡镇工作难的根本途径。目前，乡镇一级政权的行政职能发生转变，市场手段和服务功能逐渐增强，为农民群众生产生活服务，正逐渐成为乡镇工作的主题。乡镇政府要把主要精力用于搞好经济和社会发展的规划、指导、服务和管理，强化为农村、农业和农民服务的功能，发展公共福利事业，维护市场秩序。乡镇领导要针对新时期出现的新情况、新问题，找准工作重点，调整工作内容，改进工作方法，带领群众早日走上致富之路。
乡镇干部要学习和掌握市场知识，自觉运用市场经济规律指导农民的生产，围绕一家一户农民办不了、办不好的事情，搞好产前、产中、产后的信息、技术、资金、销售等全方位服务。县级有关部门要加大
对“三农”的投入和支持，立足本地资源优势和生产潜力，因地制宜，统筹规划，合理布局，制定小城镇建设、产业发展、扶贫开发、财政税收等政策，用政策引导乡镇发展。同时，要引导农民进行产业结构调整，发展高产优质高效农业，优化农业区域布局，发展特色农业，培植具有本地特色的支柱产业和主导产品，提高农产品质量和市场占有率，增加农业税收，扩大基础财源。根据我县实际，各乡镇要大力发展具有雷波特色的优质脐橙、茶叶、青椒、莼菜、竹笋等项目，促进县域经济建设快速发展，实现农业增产、农民增收、农村稳定。
5、密切干群关系，解决群众实际困难。大力号召全县乡镇干部开展知民情、化民怨、帮民富、暖民心和送政策、送技术、送信息、送法律的“四民四送”活动，做到从思想上尊重群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上依靠群众，架起干群之间的“连心桥”。乡镇工作主要就是面对农村、农业和农民，乡镇干部无论时间多紧，任务多重，都要花大量的时间和精力深入村组和田头地角，同农民讲政策，听农民心里话，帮农民办实事，体察群众的想法，倾听他们的意见。
对农民群众拥护什么、反对什么、忧虑什么、盼望什么，领导干部应做到心中有数。干部心里有群众，群众心里才会有干部。只有干群关系融洽了，才能取得农民群众的信任和支持，工作才能打开新局面。同时，还要认真贯彻中央和省委有关减轻农民负担的政策和法规，集中人、财、物力，解决工作中的难点和群众关心的热点问题。工作中的难点，往往是工作得以突破和推进的关键；群众关心的热点，常常是大局稳定与否的“晴雨表”。当前要积极按照中央安排部署，稳步推进和巩固“费改税”的成果，加强农村基层组织建设，搞好社会治安综合治理，严厉打击农村各种违法犯罪活动，为农民集中精力抓发展、奔小康创造一个安定祥和的生产生活环境。
6、建立健全制度，科学规范乡镇工作。基层工作千头万绪，要运用好约束机制，紧紧围绕人、事、物建立健全一整套管理制度，强化对干部、财务、工作的管理力度。建立健全《机关管理制度》、《考勤制度》、《学习制度》、《民主生活制度》、《目标考核制度》等，使对乡镇干部的管理进一步规范化、科学化。
篇二：乡村行政管理的难点
浅谈农村乡镇行政管理
摘
要
伴随着目前社会经济市场化,、城市化工业化的发展使农村经济文化生活改变了，作为我国社会体系基层的社会需求，农村乡镇行政管理体制改革成功与否,影响我国新农村建设能否赢得最后胜利，体制改革的背景和存在的弊端进行分析，思考乡镇改革目标和具体的实施办法。又要确保党和国家新农村建设的各项政策落到实处，并且要组织和引导好农民进行新农村建设。并且对我国农村乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出经验和教训,提出了我国农村乡镇行政管理体制改革的规划路线。
...
一、农村乡镇行政管理体制的背景
农业税费的免除与新农村建设的逐渐深入使农村工作的容发生了巨大变化，对农村乡镇政府也提出了新挑战。
...
（一）农村乡镇税费的改革
农村乡镇行政管理创新研究改革目的是全方面减轻农民的负担，农业税费取消后，政府下乡催缴税费这一项工作中得以解脱，但由于长时间日积月累的旧体制，影响到了激发了农村深层次问题和矛盾。乡镇政府管理没能从根本上摆脱计划经济的影子，政府全方面的包管，设置复杂，效率低，职位不固定。影响到了农村乡镇财政的短缺，农村乡镇债务无力偿还，设资金匾乏。农村乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合改革之外，同时应对处理农村公共设施建设，偿还债务等问题。
（二）新农村建设
改革开放以来，我国的农村经济和农业生产有了很大的发展，百姓的温饱问题基本已经解决，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村精神文明，社会事业等方面相对落后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。
...
二、农村乡镇行政管理体制存在的弊端
农村乡镇行政管理体制为我国农村发展做出了很大贡献，可是伴随农村税费改革建设工程的实施，我国行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了新农村建设工程的实施。
(一)职能界定不清晰
由于法律对乡镇政府的职能围只限制于原则规定,未规定具体的职责容围以及各级政府之间的权利的划分,并且未规定具体职责和权限。在实际工作中,政府的工作复杂多变,在管理公共管理过程中遇到的问题种类繁多,上级政府要求乡镇政府落实好各项任务，大部分的工作要与上级分配相对应,甚至可以说,只要有事发生,乡政府就要全权代理，包揽一切。同时，对农村工作缩做出的决定政策,频繁变动工作时间不固定，县级行政机关会临时出任务下发执行,这让政府职能具有相当大的伸缩性,会影响到政府职能失调，应付占大部分。
(二)法定职位权利缺失
乡镇的机构法定职权应该具备相应自主性，完整性。可是这些权利在应用中,大多数的部门是上一级政府部门在乡镇里面设立的派出机构。但是这些权力部门让乡镇政府关系中分离出去，政府职能被一一分解,拥有的手段和行政权力受到限制,在乡镇工作中造成部门之间，部门与乡镇之间的不配合，不协调,导致从而影响到乡镇的上...
级主管部门不考虑乡镇实际情况,大幅度增加人员,以致乡镇冗员过多,负担过重。这种体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行职能水平降低。人民公社解被体后。旧体制并没有废去，依然承担着遗留下来的职能，比如农村的教育、乡村公路的修建、烈士家属的优待、五保老人的供养和兴起的农林水设施等等。
(三)职能行使偏差
按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇教育、经济、卫生、文化以及各项社会事业的发展,有着指导、规划、服务协调的责任,就目前来看乡镇政府依然存在着经济被计划的管理形式,远远高出其应该履行的职责围。有一些介入的比较严重,直接介入生产经营的里,管用行政插入竞争性领域,同样,在日常工作中,乡镇政府把大部分精力用于应付中心工作,为了打到验收合格。基层干部几乎都给给上级领导做事,领导说什么就做什么，留给农民需求和社会的时间就寥寥无几了,没有能行驶好自己应该履行的公共责任。而且,按照法律规定,能够起到行政执法作用的是县级以上的人民政府，乡镇政府没有权利行政和执法,可是在征地拆迁、计划生育、等问题方面的整治,只依靠单一的政府部门是不可能完成的,所以上级政府和党委就以领导讲话、文件形式,要求乡镇党委全权负责,同时决定一票否决的形式。在这种情形下,乡镇政府为了完成指示任务,用不正当的方法,从而导致越法越权、执法的现象，影响了干部和群众的关系,破坏了政府的威信形象,降低了政府的公信力,
(四)公共产品的供给短缺
...
农村公共产品的主要供给者主要是乡镇政府本,可是长期以来以农补工政策等因素的影响,使得我国农村公共产品供给的严重不足，主要表现为:
1、大多数的地方下雨天不通车,路况极差人们饮水很困难，连最起码的基本生活保障都没有,农田方面的基础设施也使用数年，已经基本不能是用，没有能力修补，同时,由于不要合理的砍伐和过度的开采导致严重的水土流失，带来了相当严重的洪涝灾害和泥石流，大多数的农田被摧毁。
2、农村的教育也存在着问题不是十分乐观。一直以来，农村的教育费用主要来自于乡里的财政以及农民凑的钱款，虽然近几年党和中央加大投入对教育这方面的费用，可是比例仍然占的很小，农村教师的现状也很令人担忧，由于工资和住房环境等方面的原因，很多的优秀教师离开学校，走入城市，教学质量下降，教师的队伍难以保障。
3、卫生事业同样落后，使得农村的基本的医疗条件，设备老化,机构凋零,医疗人员整体素质偏低，整体服务水平下降,乡镇和村庄的卫生保健网几乎瓦解,卫生和预防保健工作很难落实。尤其是处于弱势群体的农民,医疗保健费用的过高,显然超出了他们经济所能承受的,很多农民因生病导致家里经济崩溃成为显要问题。
4、社保的徘徊不前。农村社保仍然是社保体系中属于最薄弱的,各级乡镇政府采用各式各样的社保、救济方法,例如低保、贫困教育基金、安抚安置等,但是农村低保和医疗保险仅仅只在局部地方开始，也只有很少的一部分农村人口享受到了其待遇,还远远解决不了现有的状况。
5、文化教育的匮乏,发挥不了真正的作用。群众的文化层次处于低谷。
6、农村的技术支持服务业体系处于瘫痪状态。用于推广的资金不足和推广方法的不完善,很严重的制约了推广的效率。还有一部分的地方政府着改革卸包袱,把一些...
在地方做推广服务的部门拉向市场,甚至使其撤销,造成人员的离开。此外,农村的推广队伍的整体水品参差不齐,对现代农业技术的不够了解,进而影响了农业新的技术、新的品种的推广和转化,从而不能适应现在新型农业技术的发展需要。
(五)财政危机的严重性和普遍性
农村，乡，镇政府的财政亏损在中国是很普遍的,尤其是在不发达的地区,经常出现已难以支撑起政府机关有效运作的境地,甚至于已经影响到政治和社会的稳定。根据统计,三农问题和经济的落后,是乡镇政府亏损负债的根本。
1、部门过于繁琐，闲杂人等过多。而且大部分的乡镇政府都采购了自用的汽车加上费等日常开销,导致大量支出用于了非生产上,一个普通的乡镇仅用于公车的费用每年都有几十万,闲置部门的过多,人员机制的臃肿，是导致乡镇政府财政支出过高的根本原因。
2、预算系统做的不完善。乡镇政府通常都不善于预算,有的乡镇预算部门如同虚设,而且同时,政府还不计成本的运作,并且在所管理的绩效上不加考虑。其中不少乡镇政府的多个部门领导有审批财务的权力,并频繁的出现挪用公款吃喝购补奖的现象,各种方式花费的费用较高，如干部培训，公款接待等。而且不分乡镇的干部在追求自身享受的过程中加以贪墨，必然会加大政府的成本，占用政府人民的公共财产支出。
3、乡镇税务过重，责任加剧。因中央政府财务权力极大的提高,地方政府财务权力极大的下降,中央政府和地方政府的权利不对等。地方财政的结构中,省、市财政占的比重基所占的大。减弱了地方财政的能力,但地方所承担的消费和公务服务并没有相对应的减少,本来改由中央政府承担的费用还是由几层承担,乡镇政府的财务分成上又是最不利的,势必会造成乡镇的财政紧缺。此外,对于社会的救济是带有收入分配的性质,...
训练民兵也是为了曾强国防建设,应属于全国性的产品,本就应该都由中央负责。而作为乡镇政府,想要使他们完全的依靠自己所持有的财力建设支援好农村，为其提供优良舒适的服务以及产品是完全不实际的。
三、农村乡镇行政管理改革的具体方法
乡镇政府作为我国的最基层的政府，既要承担党和国家指示的方针任务，又要建设新农村的复杂多样的任务。当前新农村建设被乡镇行政管理制约了，所以，更好的完善乡镇行政管理体制是非常重要的。
(一)农村乡镇政府管理理念的更新
政府的合法性是建立在:一是政府必须尊重和体现大多数人的意志，二是人们对于政治权利的听从和对合法性的理解，有利于政府的工作人员树立好正确的管理理念,合法和正确的看待握在手中的权利,要摆正自己与人民群众的关系,同样也有利于农村乡镇政府根据其自身所在环境出现的复杂多样的变化,把经济计划管制型管理转移到经济市场服务型的管理,由原来的全全管理转变到社会公共需要的公共管理,从最初的...
直接管理转变间接管理,确立管理模式和思维模式,最大限度的获取利益。
(二)乡镇政府职责的规
目前应该加快乡镇政府的法律规创制,规好职能,为乡镇政府的职能转变做好后盾律，党的十六大提出依法规中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系,要以最快的速度制定职能，部门以及活动管理的策划，监督，执行等环节的法规以及实行明细,可以让乡镇政府的职能转变做到有法可依，以法治刚，有章可循的方法来规界定乡镇政府的职能。
（三)乡镇公共资源的整合
乡镇政府的公共管理要秉承无漏洞的理念,全方面的克服各个部门之间各自为政的现状,在保证自主性和职权完整性围对体制进行更新,以确保乡镇政府统一性,早日实现公共资源的完整。加大力度完成社会发展政治经济的功能。县级的部门敢于下放权力力度,所有的人都要按照乡镇管理的有关部门进行指导来完善和改革，在人、事、全方面必须遵从原则，管理权要以业务管理为标准。保证乡镇政府公共权力的整合统一。
(四)合理划分乡镇政府事权
从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府主要提供的产品和服务包括、生活服务产品、安全产品、生产服务产品、社会发展产品和管理服务产品等，目前乡镇政府主要承担的职能是:直接提供公共安全产品中的公共治安、防病减灾、环境治理,公共卫生、公共土地、水利设施、科技信息服务等,以及公共管理服务产品。这些产品里有跨地域性的产品,比如环境治理、防病减灾、水利设施、公共管理产品、...
社会发展产品等,国家通过专项转移支付作保障,以保证有效性。其他的产品由中央、省、县政府及职能部门提供,或者通过，市场化的形式提供。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补历史的欠帐。
（五）探索乡镇深化改革的措施
加强管理，效率提高，转变提升乡镇政府职能，服务水平作为乡镇机构的出发点和落脚点。
乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和独立性，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。
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乡镇行政管理体制的改革，必须要遵循循序渐进、积极稳妥、的原则，有利于提高行政效率、有利于管理、有利于提高管理水和平服务质量、有利于促进经济社会发展为目的，结合自身实际来进行。根据目标和原则，合理的设置党政机构、合理的划分行政区划、合理的划分乡镇行政职能，加强编制管理、整合资源、推行领导干部，交叉任职、引入市场机制，建立健全的科学的的管理决策机制，减少乡镇财政供养人员，推进管理体制改革。新时代的乡镇行政管理体制改革，要跟着新农村的步伐，转变经济增长方式、协调可持续发展的机制，这是一项政策性很强的工作，切记从实际出发，在实践的过程胆探索，大胆创新，积极的推进。
...
...
考
文
献：
参
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左
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詹成付.关于深化乡镇体制改革的研究报告[J].开放时代2004（02）12～18....
篇三：乡村行政管理的难点
２００７年第４期（总第８２期）行政论坛ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥＴＲＩＢＵＮＥＮｏ．４２００７ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．８２我国下一步农村综合改革的目标、重点和难点张新光（信阳师范学院经济与管理学院，河南信阳４６４０００）摘要：我国农村改革的总体目标是，通过农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过农村政治体制的改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主，建立适应社会主义市场经济体制的农村经济新体制和基层社会管理体制。下一步，应加快建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制，覆盖城乡的公共财政制度，政府保障的农村义务教育体制，重点做好“多予、少取、放活”这篇大文章。关键词：农村；综合改革；三步走；黄金发展期；多予；少取；放活中图分类号：Ｆ３２０．２文献标识码：Ａ文章编号：１００５－４６０Ｘ（２００７）０４－００８２－０４２００１年９月，我向党中央、国务院递交的《坚持“三位一体”深化农村改革：一个乡镇党委书记关于我国下一步继续深化农村改革的五十条政策建议》中提出“我国：２０多年来的农村改革，都是单项突破、孤军深入而缺乏整体性、系统性、协调性和上下连动性，由此造成了某项改革措施一经出台，又引发新的矛盾和问题产生，结果导致了无序、混乱、失控、垄断、内耗和低效等滞后效应。下一步应坚持统筹城乡改革与发展的思路，按照整体推进与重点突破相结合的原则，全面深化农村经济体制和政治体制的改革，协调推进农地产权制度、农民收入分配制度和农村基层行政管理体制三位一体的综合性配套改革，不断增强农村发展的［１］内部活力，不断扩大基层民主政治建设”。２００１年１１议确有价值，中央领导已作出重要批示，让我们把它转交给党的十六大报告起草小组和２００２年中央农村工作会议筹备组参考”。［２］２００２年１０月，党的十六大召开以后，相继提出了“全面建设小康社会”、“统筹城乡经济社会发展”“多予、、少取、放活”“把解决好、‘三农’问题作为全党工作的重中之重”“工业反哺农业、、城市支持农村”、“建设社会主义新农村”和“构建社会主义和谐社会”等一系列大政方针，连续出台了三个指导农村工作的“中央一号文件”，制定了更直接、更有力、更有效的支持农业发展和农民增收的配套政策措施，因此“近两年农村形势比较好，主要标志是：粮食增产、农民增收、群众高兴”。［３］但也必须清醒地认识到，当前我国农业和农村发展仍处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距不断扩大的矛盾依然突出，要从理论和实践上真正解决“三农”问题，我们还有很长的路要走，需要不断探索。月，中央农村工作领导小组办公室在给我的回信中说：“当前我国正处在结构转型和制度转型的交叉时期，从宏观、中观到微观层面的改革都不同程度地出现了滞后现象，由此导致结构转型得不到制度转型的有效支持，成为制约当前我国农业和农村发展、农民增收的深层次体制障碍。您在来信中提出的许多观点和政策建收稿日期：２００７－０５－２５一、近３０年来的农村改革与发展历程回顾温家宝总理日前发表署名文章指出，“我国的改革基金项目：浙江大学卡特中心９８５工程二期中国农村发展研究国家创新基地项目资助“农村税费改革后的乡镇行政管理体制改革研究”（ＺＪＵ－ＣＡＲＤ２００５０６）。作者简介：张新光（１９６４－），男，河南邓州人，信阳师范学院经济与管理学院教授，硕士生导师，主要研究方向为“三农”问题。—８２—
工作研究是从农村开始的，农村改革取得了举世公认的巨大成就。农村改革近３０年来，我们迈出了三大步：第一步实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，第二步实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，第三步实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”。［３］当然，这只是一个粗线条的概括，尚不足以全面准确地反映我国近３０年来的农村改革与发展复杂、曲折、且多变的艰难历程。（一）１９７８年到１９８８年，我国农村改革的起步阶段出现了第一个“黄金发展期”这１０年，我国农村改革的重点是推行家庭联产承包责任制和废除人民公社制度，改革的实质是从计划经济体制转变到市场经济体制上来，建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济新体制和基层社会管理体制。为此目的，从１９８２年到１９８６年，中共中央“每年搞一个战略性文件”（胡耀邦语），其内容涉及农村经济、政治、社会和文化等诸多领域的改革。概括起来，它主要包括：“１９８２年，正式承认包产到户的合法性，使农民获得了生产经营自主权；１９８３年，放活农村工商业，使农民获得了自主择业权；１９８４年，疏通流通渠道，使农民获得了产品处置权；１９８５年，调整产业结构，取消统购统销，使农民获得了更大的自由择业空间；１９８６年，增加农业投入，调整工农城乡关系，使农民获得了相对的平等发展权；１９８７年，推行村民自治制度，使亿万农民群众获得了参与村级公共事务管理［４］１３５～１４５与监督的民主决策权”。据统计，从１９７８年到也不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系［４］４５列‘一号文件’的历史使命告一段落”。总的看，我国农村改革初期虽然取得了巨大成就，但不论哪一项改革都只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一大堆问题亟待解决。（二）１９８８年到１９９８年，我国农村改革的停滞阶段出现了所谓“三农综合症”这１０年，中国改革的重心转向城市，农村的改革步子明显放慢了。尽管党中央、国务院围绕农产品流通体制改革、实施科教兴农战略、加强农业社会化服务体系建设，发展农业产业化经营，增加农民收入、减轻农民负担等出台了一系列的政策措施，但是由于这些“单项改革”受制于城乡二元体制的约束，几乎都没有取得实质性的进展。比如１９８６年至１９９１年进行的农产品流通体制“双轨制”改革，尽管中央财政对粮、棉、油价格补贴高达１３６３亿元，但是国有粮食企业亏损日益严重，１９９２年底全国已亏损挂账５４５亿元。从１９９２年４月到１９９８年５月，以政府控制为核心的国有粮食企业改革并没有按照市场化取向进行，而是重新回归到“双轨制改革”上，其结果是造成国有粮食企业亏损总额达到１２００亿元，实际到１９９９年已经步履维艰、难以为继了。再如，我国实行“市管县”地方行政体制改革也是失败的，目前“地区”一级已经演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能完备政府，现在已经演变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；村民自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化甚至异化。特别是上个世纪的９０年代，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）“看不见的手”、（市场）“第、三只手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，致使有些农村地区的人口境况就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪就会陷入灭顶之灾。因此，这一时期的农业生产要素已不是留在农村内部使用了———城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金，而当农村发展所需的生产要素都被抽走的时候，就算农民有志气、有天大本事也没用。从１９９７年开始到２０００年，我国农民收入增长出现了连续４年下滑的趋４．３％、３．８％、２．１％），城乡居民收入差势（分别为４．６％、距由１９８５年的１：１．９上升到２００２年的１：３．１。这正是我国在２０世纪９０年代与８０年代形成不同的经济增长方式的根源所在。１９８４年，中国粮食总产量由３０００亿公斤上升到４０００亿公斤，全国农业总产值增长６８％，全国农民人均纯收入增长１６６％。同时，乡镇企业在短短几年时间里，产值已达２０００亿元以上，吸收劳力６０００万人，这为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系找到了一条有效的途径。特别是在１９７８年至１９８８年的１０年间，中国ＧＤＰ年均递增９．２２％，其中来自农村经济增长的贡献率为５．７８个百分点，所占份额高达６３．７％。这一时期，农村发展的实—土地、劳动力、资金都留质是把农业三大生产要素——在农村内部转化了，当时叫“农村工业化”和“农村城镇化”。正如邓小平同志后来总结说：“农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常［５］生动、非常有说服力的发展过程。”到了１９８７年，“深化农村改革主要围绕三项指标进行：（１）确立农户自主权；（２）发育市场体系；（３）继续展开优化产业结构。这三项指标实现的程度，将视作衡量农村发展成功与否的标志。但由于进一步深化农村改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革，用当时的一句话来讲就是一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构再—８３—
工作研究（三）１９９８年１０月至今，我国农村改革的快速推进阶段出现了第二个“黄金发展期”１９９８年１０月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，首次提出了“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题”。这不仅意味着全党对“三农”问题的重视程度大大提高了，而且标志着我国农村改革进入了一个新的发展阶段。尤其是党的十六大以后，在全国范围内逐步取消了农业税，平均每年为农民减轻负担１２００亿元，“农业税的取消，标志着我国农村改革又进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段”。［３］虽然我国农业和农村发展形势从整体看是好的，但目前对如何解决取消农业税的“后遗症”仍然是一个大难题。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要３７００亿元才能维持合法生存，即使按总支出的７０％计算，每年至少也需要经费支出２５９０亿元；而在农村税费改革后，资金来源只有７５０亿元，收支相抵后仍相差１８４０亿元，致使不少乡村基层组织已经陷入了“五难困境”（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）。从长远发展看，一般地说农业属于“弱质产业”或具有“微利性”，工业属于“竞争产业”或具有“赢利性”；农村属于“分散区域”或具有“资源扩散性”，城市属于“集中区域”或具有“资源聚集性”；农民属于“弱势群体”或具有“易侵害性”，市民属于“强势群体”或具有“保护性”。因此，要从根本上扭转城乡发展失衡的问题仍然是一项长期而艰巨的历史任务。［６］部活力。首先，要加快建立城乡统一的公共财政制度和农村公共产品供给体制我国下一步进行农村综合改革，主要是解决两大问题：一是基层行政管理体制不适应农村生产力发展的要求；二是农村公共产品供给体制不适应保障农民公共服务的需要。但在中国这样一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系中，越是到了最低的乡镇一级政府工作任务和目标越呈几何级数增加，这就使得乡镇成为面对上级政府压力、且主要以完成上级任务为己任的附属性行政机构。这样，乡镇一级政府面对上级交办的事情，哪怕人力、财力不够也要勉为其难（即“对上负责”），但却无法履行其向农村提供公共产品服务的职能（即“对下负责”）。尤其是自１９９４年实行“分税制”以来，全国县乡两级财政收入只占国家财政总收入的２１％，财政供养人员却占到了全国的７１％，而在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担２％，省级财政承担１１％，县级财政承担９％，乡镇一级财政竟然承担了７８％。所以，目前我国乡镇一级政府机关和事业单位，把主要的地方财力都用在了“养人、养机构”上，根本无力增加对农村公共服务的资金投入。而随着农业税的取消，我国乡镇一级政府实际上已经不是独立的一级财政，甚至不少乡镇又患上了对中央财政转移支付的“依赖症”。因此，下一步应按照党的十六届五中全会提出的“建立和健全与事权相匹配的财税体制”的要求，加快建立和完善以城乡公共服务“均等化”为目标的中央财政转移支付制度，切实保障农村公共基础设施建设和其他方面的公共服务需求。同时，要以转变政府职能为重点，加快推行地方机构改革，坚持“权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、快速推进”的原则，统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发出来的各种新矛盾和新问题，形成一种有效整合、协调一致的合作型博弈机制。只有这样，才［７］能保障市、县、乡三级地方机构改革的顺利进行。二、下一步农村综合改革的目标、重点和难点综上所述，我国农村改革的总体目标是，通过农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过农村政治体制的改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主，建立适应社会主义市场经济体制的农村经济新体制和基层社会管理体制。但是，由于我国在近３０年来的农村改革中缺乏连续性、整体性和配套性，致使农村市场经济体制的微观基础再造和扩大基层民主政治建设陷于停顿状态，尤其是农村上层建筑方面的改革相对滞后，与农村经济基础不相适应的矛盾和问题日益突出。因此，下一步应按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，加快推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内其次，要加快推进农村市场经济体制的各项改革措施时至今日，学术界和政界对我国农村经济体制改革仍然持一种盲目乐观的态度，总是认为：“经过２０多年的改革，农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展水平最薄弱的环节，其运行机制基本上已率先进入了市场经济的轨道”。［８］事实上，根据党内最资深的农村问题专家杜润生先生的回忆，“三中全会后不久，农村改革一开始，在当时的特殊政治环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验———‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为它不—８４—
工作研究符合责任制的概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。１９８４年以后，中共中央一再强调稳定农村政策，争论暂时平息了”。［９］可见，我国在农村改革初期实行家庭联产承包责任制只是一种“半截子的改革”，并没有恢复和承认农民在上世纪５０年代“土改”后所得到的“完整的土地产权”，它主要包括土地自由买卖、出租、典当、抵押、赠与和继承等一系列权利。更何况，农村实行家庭联产承包责任制对农业生产发展只是一次性的突发效应，实际到１９８４年以后这种制度变迁的冲击已经释放完毕。此外，我国人口多、耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但自然资源和劳动力资源丰富，生产门路很多。如果只在占国土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，农民就很难富起来。而目前我国实行家庭承包经营体制除了部分解决１８亿亩耕地的问题外，其余的广大国土资源（包括６０亿亩草原、４２．７亿亩林地、４２亿亩大陆架渔场等）在相当程度上仍处于一种权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这成为制约当前我国农村产业结构调整、农业效益提高和农民增收步伐的最大体制障碍。同时，国家对培育民间金融市场一直采取“管制”措施，致使全国县域内每年流出资金数额高达６０００亿元，平均一个县每年净流出资金在３亿元左右。据全国农村固定观察点提供的资料显示，目前我国农民主要的融资渠道是靠民间私人借贷，所占比例高达６５．９７％，而来自基层信用社的贷款比例仅为１８．９０％，来自国家商业银行的贷款比例仅为１３．８９％。总的看，目前我国真正意义上的市场农业体制尚未建立，尤其是近年来农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场和农资市场等发育几乎停顿，甚至有所倒退；而当农村生产要素如土地、资金、技术、劳动力处于一种“死滞状态”或“逆向流动”的情况下，提倡发展现代农业也只能是一句空话。可以说，我国下一步农村综合改革涉及内容最多、环节最复杂、层次最深、难度最大的改革仍然是农村市场经济体制的微观基础再造与激活，农村内部改革的实质和核心问题是建立现代的农地产权制度改革，使农民真正拥有土地占有、使用、收益、处分和继承等权利，从制度和法律上保护农民的土地权益；积极培育和发展农村金融市场，逐步形成竞争性的民间融资机制，从制度和法律上保障农民的资金需求；积极培育和发展农村技术市场，逐步形成市场化运作的农业科技推广网络，从体制上保障农民的技术需求等等内容。但农村改革走到了今天，好改的、容易改的都改过了，现在剩下的都是“硬骨头”，不啃就很难前进了。总之，下一步农村综合改革的重点是做好“多予少取放活”这篇大文章。参考文献：张道刚．一个乡镇党委书记和他的“五十条”［Ｊ］．决策，２００１（１１）．［１］［２］张新光．“三位一体”的农村改革观［Ｍ］．北京：中国农业出版社，２００６：２４．［３］温家宝．不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障［Ｊ］．求是，２００６（１８）．［４］杜润生．中国农村体制变革重大决策纪实［Ｍ］．北京：人民出版社，２００５．［５］邓小平．邓小平文选：第３卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９３：３７６．［６］张新光．当前中国农村改革进程的基本判断与前瞻［Ｊ］．河北学刊，２００６（３）．［７］张新光．地方政府变革的动力机制分析：河南省三次乡镇机构改革的观察［Ｊ］．华中师范大学学报，２００６（５）．［８］李铁映．伟大的实践，成功的经验———纪念中国共产党十一届三中全会２０周年［Ｎ］．光明日报，１９９８－１２－２４．［９］杜润生．中国农村制度变迁［Ｍ］．成都：四川人民出版社，２００３：１５１．（责任编辑朱永良）—８５—