第二次世界大战期间，美国从1939年到1941年进行了局部的战争经济动员，从1941年12月珍珠港事件爆发到1945年二战结束，美国进行了全面的战时经济动员。随着联邦中央的权力极大地进入和控制国民经济及人们的日常生活，经济动员推动权力向联邦中央政府流动，一个强大的居于主导和支配地位的联邦中央政府迅速发展起来，美国联邦体制由此完全转向了“混合联邦主义”。通过经济动员，联邦政府加大税收征收、大量发行公债和扩大联邦开支，构成了美国联邦体制政治变化的经济根源和经济基础。
[关键词]美国经济动员；政治影响；混合联邦主义
[中图分类号]K712.53 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)05-0155-05
张 清(1965—)，男，贵州大学人文学院副教授，历史学博士，主要研究方向为国际关系史和美国史。(贵州贵阳 550025)
在第二次世界大战期间，通过全面战时经济动员，美国自20世纪30年代以来首次全面尝试的国家干预得到进一步强化，国家政权力量更进一步深入国民经济及人们的生活。战时经济动员推动权力向联邦中央方向流动，从而造成美国联邦体制的政治变化。
一、战时经济动员的形成和发展
罗斯福新政时期，为摆脱大萧条所带来的严重的经济和政治问题，美国曾进行了国家干预的首次全面尝试。但是，当美国还没有真正品尝到经济复苏果实的时候，又面临着法西斯侵略和战争的威胁，美国人只能再次求助于联邦中央政府。美国联邦政府进行战争经济动员并加以实施，经历了从启动到全面展开的两大发展过程。
在从1939年到1941年的启动过程中，美国进行了局部的经济动员。“最初的动员努力由陆军部的工业动员计划(Industrial Mobilization Plan)所控制”[1](P341)。早在1939年8月，罗斯福政府就设立了战争资源委员会(War Resources board)，由美国钢铁公司的小爱德华·斯退丁纽斯(Edward R. Stettinius)领导并受陆、海军部的指导，负责对未来作战物资的生产和供应进行全面研究并备政府咨询。为加强国防力量并进行战争准备，随着1939年中立法修正案和1941年租借法在国会先后通过，美国政府开始通过扩大军火采购量来刺激军工生产，以供应实力尚显不足、亟待扩充的美国武装部队和英国人。同时，联邦政府开始设立一些独立于政府常设机构之外的机构来负责战时经济动员的领导工作，直接向总统负责。罗斯福政府成立国防咨询委员会(National Defense Advisory Commission)，分设工业生产、劳工、工业原料、物价稳定、运输、农产品、消费者保护等七个机构，由工业界、劳工、政府和大学等方面的代表组成。同时，成立紧急事务处理办公室(Office of Emergency Management)，进一步扩军备战。办公室下设两个主要机构：一个是1941年1月建立的生产管理办公室(Office of Production Man-agement)，作为处理战时生产的最高机关，其任务是配合总统推动和控制战时生产，由通用汽车公司总裁威廉·努森(William S. Knudsen)和产联领导人西德尼·希尔曼(Sidney Hillman)共同领导。[2](P121)另一个是1941年4月建立的物价管理和民用供应办公室(Office of Price Administration and Civilian Supply)，以抑制投机活动和控制消费品价格。为在加强国防力量的同时协调经济动员、强化战时经济管理，1941年1月16日，罗斯福发布第9024号行政命令，成立了战时经济的最高领导机关——战时生产局(War Production Board)。“该局的目的就在于在生产的所有方面推动管理政策的发展，并且对国民经济‘实践全面责任’(exercise general responsibility)”，局长负责在任何地方都能“建立一系列规章制度，在此之下工业(生产)不得不照此运行”。[3](P8-10)它分设六个主要部门：生产、劳动力、原料、采购、工业计划、居民供应，担负起生产管理局和优先供给和分配局的职责，拥有动员全国资源的全权，可以强制企业接受其监督和管理、征用私有财产、分配原材料、停止非急需商品的生产等等。8月，又成立优先供给和分配局(Supply Priorities and Allocations Board)，掌握国防生产、民用经济以及对英、俄物资供应和分配的大权。在局部动员的过程中，由于美国没有直接正式参战，尚未形成完全统一的战时经济领导机构，而且各机构之间权责模糊，互相重叠，造成管理上的相对混乱。但是，这些机构的建立毕竟使美国的国民经济逐渐转入战时状态。1940年只有3%的工业生产服务于战争，但到1941年已经有15%，为全面动员奠定了基础。[1](P342)
从1941年12月珍珠港事件爆发到1945年二战结束，美国进行了全面的战时动员。珍珠港事件导致美国直接全面参加战争，加强联邦中央政府尤其是行政部门力量的要求更显突出，就连罗斯福的反对者，一贯主张小政府的前任总统胡佛也明确主张：“为赢得全面战争的胜利，罗斯福总统必须拥有众多独裁般的经济权力。在赋予和鼓励他这些权力的时候，必须毫不迟疑。”[3](P75)美国正式卷入战争后，美国国会很快通过了两项重要法案，授予总统广泛的权力以动员经济力量从事军工生产。1941年12月通过第一个战时权力法，规定总统有权将行政职能交给需要建立的任何新机构。1942年3月通过第二个战时权力法，赋予总统根据国防需要在整个经济范围优先分配资源的全权。根据这些战时的非常权力，罗斯福总统得以加强对美国战时经济的动员和管理。1942年10月，美国政府成立经济稳定局(Office of Economic Stabilization)，罗斯福总统任命国会议员的詹姆斯·贝尔纳斯(James F. Byrnes)为局长，授之以处理经济问题的最高指挥权，有权管理战时生产局。罗斯福总统让其将办公室就设在白宫，“赋予其经济管制的政治权限”，使其“拥有高于稳定计划的权威，拥有与所有经济相关的问题的裁决权”。到1943年5月，战时动员局(Office of War Mobilization)成立，该局旨在监督战时生产局、经济稳定局、战时人力委员会、战时劳工局、石油管理署、粮食管理署等机构的工作，充当竞争激烈的军需和民用生产之间的调停者，仍由贝尔纳斯任局长，按照其助手的说法，贝尔纳斯的目标，就是“设法协调每个人的所作所为”。罗斯福总统对他依赖有加，仿佛是一个“其职责就是不停地向农民、工薪族和普通民众说‘不’的官员”，实际上成为有权协调一切战时计划和对经济实行全面控制的总统助理，“代表总统说话”。[3](P35) 1943年9月，又设立对外经济管理局，接管了经济作战局(1942年4月成立)、租借管理局(1941年10月)、对外救济局(1942年12月)的工作。除以上机构以外，联邦政府还成立了众多分门别类的动员和管理的横向结构。主要有：民防办、国防运输局、科学研究和发展局、战时劳工局、战时航运局、战时人力委员会、橡胶署、战时固体燃料管理署、战时海运署等等。很多机构在各州县都有分支机构，上下自成一体。从此，美国战时经济动员和管理机构形成了一个庞大的体系和网络，从中央到地方，上下贯通，纵横交错，顾及国民经济的各个方面。其中，各级战时生产局构成决策体系，实行国家战时经济的统一筹划和最高决策的职责，负责审定经济动员计划，制定经济建设方针、政策，并监督其贯彻执行；各级战时动员局构成协调体系，主要职能是进行综合平衡，协调军事系统国民经济部门之间的关系、国民经济内部各部门之间的关系、各地区之间的关系；其他众多分门别类的管理局构成管理体系，它们根据决策体系和协调体系的要求，具体组织各项战时经济动员任务的完成。通过以上三大决策、协调和管理体系的建立，使美国战时经济形成了一个强有力的指挥中枢。
二、经济动员造成的联邦体制政治变化
战时经济上的动员，对美国政治结构却产生了很大的影响。经过经济动员和战争，联邦中央政府的行政、立法和司法各个部门都深受战争影响，中央政府职能急剧扩大。从行政部门来看，联邦行政机构是直接进行经济动员的部门，经济动员本身就促使其全面控制了国民经济的几乎所有方面，行政当局的规模和权限随经济动员而急剧扩大。正如美国学者罗杰·丹尼尔斯所明确指出：“战争极大地强化了联邦政府特别是行政机构的权力，也极大地提高了它与美国人民日常生活的联系。”[4](P157) 从立法部门来看，一方面联邦国会通过制定新的兵役法等等，直接进行战争的努力，从而使联邦中央获得对战争人力等资源的控制。甚至到1943年，国会还起草了一项国民服役法，规定全体男子和女子充当工业和农业的劳动力。对于这一措施，美国二战历史专家约翰·布鲁姆就此加以评论道：“国民服役能为政府提供一种威胁手段，作为对付罢工的武器，并赋予政府将工人从一个工作调至另一个的权利。”[2](P253)另一方面联邦国会通过1941年和1942年的两个战时权力法，赋予总统以全权根据作战需要建立任何新机构，赋予总统以全权根据国防需要在整个经济范围内优先分配资源，从而间接控制了战争经济等资源。从司法部门来看，自从“1937年以来，特别是第二次世界大战以来，在最高法院领导下，联邦法院普遍改变了他们的保守的政策倾向。法官们取消了对于政府管理工商业的大部分宪法性限制，同时又加强了更多以保护公民特别是穷人和黑人的自由和权利为目的的限制” ①。
随战争经济动员而来的中央政府职能急剧扩大，对美国联邦体制产生着重要影响。在美国历史上，长期的政治实践形成了联邦体制中的“二元联邦主义”，即联邦中央和各州及地方政府权力分置。从罗斯福新政开始，权力不断向联邦中央流动，新政国家干预首次全面尝试推动“二元联邦主义”向联邦中央与地方携手的“合作联邦主义”(Cooperative federalism)发展。但是，“合作联邦主义”又仅仅是中央政府权力膨胀的初步发展。只有到第二次世界大战中，美国联邦中央政府通过战时经济动员才真正使权力向联邦中央的流动得到强化和巩固。“中央政府职能的扩张，靠的是三大宪法支柱”，“这三项宪法权力——战争权、州际贸易管理权、尤其特别的是为普遍福利而拥有的征税和开支权——使联邦的职能得以极大扩展”。[5](P77-78)在这三项宪法权力中，战争权是联邦权力扩大问题上牵一发而动全身的重大因素，它意味着一旦国家投入战争，联邦的职能就可能因为从事战争努力而扩大，意味着为赢得战争而加强对经济的管理、联邦收支的膨胀。二战期间，美国以宪法战争权为基础，全力进行战争努力尤其是进行广泛的战时经济动员，为美国联邦中央权力的扩大与强化带来了前所未有的机遇。通过联邦中央的权力极大地进入并控制国民经济和人们的社会生活，美国国家干预和国家垄断资本主义双双得到强化，美国国家政治体制中的联邦制发生了极为有利于联邦中央的变化。一个具备强大行为能力的中央政府在战争的刺激下凸显出来，使长期以来联邦中央的懦弱、联邦与地方分权的状况大为改变。这种变化按美国学者的说法即是：“在三十、四十年代，中央政府权力的扩大是伴随富兰克林·罗斯福总统面临两大危机的紧急权力而展开的。大萧条形成了以新政为名的众多计划，而第二次世界大战则使联邦政府前所未有地控制了国民经济。这些举措促进了一种新现象的出现：混合联邦主义(Marble-cake federalism)② ，与二元联邦式的分层联邦主义(Layer-cake federalism)相对应，联邦、州和地方的活动互相依赖互相依存，以至于它们之间的各种差别变得模糊不清。” [6](P68)
二战经济动员，在美国当代联邦体制发展进程中最终完成了从“二元联邦主义”向“混合联邦主义”的转换。“在二十世纪，混合联邦主义显现出三种形态：罗斯福时代的‘合作联邦主义’，林登·约翰逊当局的‘创造性联邦主义’(Creative federalism)，理查德·尼克松、杰拉尔德·福特及罗纳德·里根等总统的‘新联邦主义’(New federalism)。”[6](P68)但正如美国学者所总结的那样，二战具有里程碑似的意义。二战史专家理查德·波伦伯格写到：“二战以一种更微妙的方式对美国人民及其政治、社会和经济结构产生了极大的影响。第二次世界大战中，联邦政府与以往相比雇用了更多的人员、开支了更多的经费、更广泛地控制了人们的生活。从1940—1945年，联邦雇员的数目由100万上升到380万，支出从90亿美元一路攀升到980.4亿。不仅如此，战争使政府与私人间的接触成倍的增长，例如广泛基础上的税收体制就是这样长期运作的。随着1945年恢复到和平，政府减少了其运作，但仍高于战前的水平。例如非防务开支，战争期间从72亿上升到170亿，而到1947年仍上升到250亿。战争教会人们仰赖于华盛顿以解决问题，而这一课是不会轻易被忘却的。”[3](P240)阿兰·温克勒也指出：“战争改变了政治关系和方式。美国人前所未有地仰仗政府……政府在所有事情上都扮演着超群的角色，而人们则从华盛顿寻求向导和指挥。”[7](P95)经过战争，中央权力膨胀的历史趋势从此不可逆转，随后出现的形形色色的混合联邦主义，都从不同的角度体现出联邦政府权力扩大的显著特征，包括历届共和党政府的保守政策，也都以保证国家干预能力为前提。
三、联邦体制政治变化的经济根源和基础
在新的混合联邦主义构架中，虽然联邦、各州和地方的活动互相依赖、互相依存，但实际上联邦中央权力位居各州和地方之上。联邦政府主导和支配地位的形成，按照美国政治学家珍尼特·富莱芒等人的分析，原因主要有六个：国家中央政府拥有所得税的征收权、联邦政府对付全国性危机而出台的联邦计划膨胀、众多州对平衡预算的要求、相互依赖和社会流动的结果、个人所得税的超级伸缩性(即随经济成长而自动增大)、累进所得税。[6](P70-73)在二战美国经济动员的实际进程中，上述情况在美国国内战线(Home Front)几乎都同时大量存在，而其中最典型的是联邦税收、债务与支出的巨大膨胀，构成了美国联邦体制政治变化的经济根源和经济基础。
在联邦税收问题上，为增加政府的财政收入以供战争之需，罗斯福总统积极主张增加税收。1940年1月，罗斯福要求国会提高税率以满足日益增加的国防需要。美国正式参战后的第一个预算咨文中，罗斯福建议用税收负担一半战费。1942年4月28日他又向国会提出，个人和公司利润“将被课以重税”；“每一个用得上的美元都应该为战争作出贡献”；他主张在战争期间，“任何美国公民在纳税之后都不应该得到超过每年2.5万美元的纯收入”。[8](P363) 1942年11月，罗斯福又在一封信中表示，“我宁愿支付100%的税收而不愿将这次战争的负担压在我的子孙后代的肩上” ③。正是在这种思想的指导下，联邦政府加大了各种税收的征收力度。1942年10月，国会通过了1942年预算法案，形成美国历史上税额最高、涉及范围最广的税收法。该法提高了正常所得税、个人超额累进所得税，同时还增加了货物税，开征大量新税，大大提高了遗产税和馈赠税。法案“增加了公司法人税，将超额利润税率从60%提高到90%”。[3](P28)“新法案还规定对年收入在642美元以上者一律征收5%的总收入税。总收入税对收入越低的家庭越产生影响，尤其是对产业工人，对他们中的大多数人来讲这是第一次支付所得税”[2](P230)。该法的最重要特点在于扩大了所得税的征收范围，所得税在很短的时间内成为联邦税收的主要来源。从此，公司所得税和个人所得税在“第二次世界大战和朝鲜战争中达到新的高度”。其中，“截至1942年，公司所得税总额就超过了个人所得税。但是第二次世界大战期间，从后者所获收入得到了更为迅速的增长。”[5](P845)据统计，从1941年到1946年，联邦政府征集了1 558亿美元税款，其中在1945年达到760亿。在大萧条和30年代后期，个人和公司所得税所占税收比例为30%和40%；而在1944年则达到最高峰，为76%；1946年仍为70%。[9](P318)
此外，为筹措战争费用，联邦政府大量发行战争公债，罗斯福总统带头购买了第一张政府公债。在联邦政府发行的多种公债中，财政部的E系列债券可记名挂失，因而更具吸引力。通过发行债券，1942年12月共筹措到129亿美元。当筹款达到1 350亿美元时，银行、保险公司和企业购买了大部分，其余四分之一由个人购买。到1944年，仅E系列债券就吸引了个人税后收入的7.1%。[3](P30)由于大量发行公债筹措战费，联邦政府的“国债总额从1940年7月的430亿美元增加到1946年6月30日的2 694亿美元，人均负债达到2 000美元，而1919年时为240美元，1865年为75美元。……(整个二战期间美国政府共)出售了1 569亿美元的战争债券”[9](P318)。
随着税收的增加和大量发行战争债券，政府支出大幅度上升，联邦政府的行为能力也随之扩大。统计显示，1942年政府支出340亿美元，1943年为790亿，已经是第一次世界大战最高数额的五倍，1944年为950亿，1945年则达980亿美元。[10](P146) 另外的统计显示为：(1)1939年89亿，1945年952亿。[7](P19) (2)1940年90亿，1945年980亿。[11](P22)“第二次世界大战的财政与一战相似，但却更为扩大和复杂。第一次大战中每年国民产出的大约四分之一用于战争，而第二次世界大战则达到一半左右。从1940年7月1日起到1946年6月30日，联邦政府支出3 890亿美元，在其中国防与战争支出为3 600亿。在1945年美国支出1 000亿，是前次大战年均支出的约10倍。”[9](P316-317)其他的统计显示：“从1940年7月1日到1945年7月1日，联邦政府共花费了3 230亿美元，大部分都用于战争及相关活动。”[12](P232)随着联邦政府支出的极大扩展，“最值得注意的是政府不断增大的角色。从1940年7月到1944年9月，政府在主要的合同中提供了1 750亿美元。全美国三分之一以上的制造业结构和设备，是通过政府为加速战争努力向新建工厂提供170亿美元的财政援助而建立起来的，政府能力在经济刺激中的积极角色已毫无疑问”[11](P22)。不仅如此，联邦政府的“这些支出造成了事实上的充分就业，到1944年10月，估计仅有63万人尚未就业”，甚至对整个美国的社会生活产生影响。“这些支出直接和间接地影响了以下的社会条件：个人和全民的道德；就业和收入的水平；结婚率的上升；出生率的上升；贫困犯罪率的下降；青少年犯罪的上升，公共道德伤害率上升；自杀的下降。”[12](P232-233)通过以上情况我们不难看出，正是在战争的极大刺激下，通过经济动员加大税收征收、大量发行公债和扩大政府开支，形成权力向联邦中央政府流动的重要经济根源和经济基础。它直接导致联邦中央政府在“混合联邦主义”政治体制中的主导和支配地位。
总体来看，在继新政时期之后，战时美国经济动员大规模强化了美国联邦体制下中央政府的权力。随着中央政府经济权力与行为能力的急剧扩大，联邦体制真正完成了从权力分置的“二元联邦主义”，向中央政府位居支配地位的“混合联邦主义”的结构性转变。这种联邦体制的巨大变化，为战后作为国家主权代表的联邦中央政府，无论是进行进一步的国内政治经济体制改革还是在国际政治舞台上纵横捭阖，都提供了良好的国家政治基础。
注释：
①参见(美)詹姆斯·伯恩斯等著《美国式民主》，中国社会科学出版社，1993年版，第620页。有关最高法院在战争期间的主要作为，另外还可以参见：A. Russell Buchanan. The United States and World War II [M].Vol. II，N.Y.：Harper & Row，Publishers，1964，p.324-327.
② “Marble-cake federalism”可直译为“大理石-蛋糕联邦主义”，但笔者认为应根据其含义意译为“混合联邦主义”，与直译为“叠层蛋糕联邦主义”的分层联邦主义相对应。
③参见：Allan M.Winkler.Home Front U.S.A.：America during World War II[M].Illinois：Harlan David-son，Inc.，1986，p.19.相关情况另外还可参见：Richard Polenberg. War and Society：The United States 1941-1945[M]. J. B. Lippincott company，1972，p.23.
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[2]John Morton Blum. V was for Victory：Politics and American Culture During World War II [M]. N.Y.：Har-court Brace Jovanovich，1976.
[3]Richard Polenberg. War and Society：The United States 1941-1945[M]. J. B. Lippincott company，1972.
[4] Kenneth Paul O＇Brien and Lynn Hudson Parsons (ed.). The Home-Front War：World War II and American Society [M].Greenwood Press，1995.
[5](美)詹姆斯·伯恩斯.美国式民主[M].谭君久，译.北京：中国社会科学出版社，1993.
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[7]Allan M. Winkler. Home Front U.S.A.：America during World War II [M].Illinois：Harlan Davidson，Inc.，1986.
[8](美)富兰克林·德·罗斯福.罗斯福选集[C].关在汉，编译.北京：商务印书馆，1982.
[9] A. Russell Buchanan. The United States and World War II [M].Vol. II，N.Y.：Harper & Row，Pub-lishers，1964.
[10]Frederick Lewis Allen：The Big Change：America Transforms Itself 1900-1950[M].N.Y.：Harper & Row，1969.
[11]Robert Griffith (ed.). Major Problems in Ameri-can History Since 1945，Documents and Essays [M]. Lex-inton，Massachusetts：D.C. Heath and Company，1992.
[12]Francis Ellsworth Merrill. Social Problems on the Home Front：A Study of Wartime Influence [M].N.Y.：Harper & Brothers Publishers，1948.
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