摘 要：由于民用航空运输业的特殊性，航班延误一直是困扰各国民航管理机构、各个航空公司以及广大旅客的一大难题。本文从我国当前航班延误的相关法律制度出发，在结合1999年《蒙特利尔公约》、欧盟261条例以及美国、加拿大有关航班延误的相关规定的基础上，提出公约和条例中值得我国借鉴之处，并对完善我国航班延误相关法律制度提出建议。
关键词：航班延误 法律制度
一、航班延误概述
1929年《华沙公约》中最早出现"航班延误"条款，其第19条规定："对于航空运输中延误所引起的对旅客、行李或货物损失，承运人应负责任。"但具体如何界定"航班延误"，公约只字未提，从而成为航空运输上的难题。1999年《蒙特利尔公约》延续其规定，仍未能对"航班延误"作出明确的界定。
2004年欧盟公布了《关于航班拒载、取消或延误时对旅客补偿和帮助的一般规定》（以下简称"欧盟261条例"），但这部体现了航班延误国际航空立法最新成果的条例依然没有对"航班延误"明确界定，只是判定是否构成延误时，将航程距离和延误时间结合起来考虑。该条例第6条"延误"规定：当承运人可合理地预计航班将超过预定离站时间延误时：（a）航程为1500公里或1500公里以下的航班，延误2小时或2小时以上；或（b）所有欧共体境内的航程在1500公里以上、延误时间为3小时或3小时以上的航班，以及航程在1500公里和3500公里之间的所有其他航班；或（c）除上述（a）（b）之外的，比预定离站时间延误4小时或4小时以上的所有航班。该条例没有明确界定"延误"的定义，但将"航程距离"和"延误时间"两方面结合起来确定法律意义上的延误，这一做法相对来讲具有实践上的可操作性。①
概括而言，延误可被理解为在航空运输中承运人未能在约定时间或合理时间内将旅客、行李或货物从起运地运送至目的地。延误必须是在航空运输中发生的，不是在航空运输中发生的延误。
二、我国航班延误法律制度分析
（一）《民用航空法》的相关规定分析
我国《民用航空法》于1996年3月1日起实施，该法第126条规定："旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任；但是，承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任。"
可见，《民用航空法》只是原则性地规定了承运人对因航班延误给旅客造成损失的承担责任及其免责事由。具体在什么情况下才构成"延误"，以及如何承担赔偿责任，只能根据《合同法》和《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（以下简称"《国内运输规则》"）的相关规定。但《合同法》并没有涉及航班延误补偿的具体规定，不具有可操作性；《国内运输规则》也并不是专门针对航班延误相关问题的规定，实践中也很难应对日益增长的航班延误纠纷。
（二）《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》的相关规定分析
《国内运输规则》在第12章旅客服务第2节不正常航班服务中专门针对航班延误相关问题做出了规定②，它规定了航班不正常后承运人提供膳宿服务的义务、告知义务、勤勉义务以及退票、该换航班的义务。
具体而言，《国内运输规则》第57条、第58条以及第59条规定了承运人提供膳宿服务义务的三种情况：1. 由于承运人原因引起的航班在始发地延误或取消，承运人应当向旅客提供餐食或住宿等服务；2. 由于非承运人原因引起的航班在始发地延误或取消，承运人应协助旅客安排餐食和住宿，但相关费用可由旅客自理；3. 航班在经停地延误或取消，无论何种原因，承运人均应负责向经停旅客提供膳宿服务。第60条规定了承运人的告知义务：当发生航班延误或取消时，承运人应迅速及时将航班延误或取消等信息通知旅客，做好解释工作。第61条规定了承运人保障航班正常的的勤勉义务：承运人和其它各保障部门应相互配合，各司其职，认真负责，共同保障航班正常，避免不必要的航班延误。第62条规定了承运人退票、改换航班的义务：当发生航班延误或取消时，承运人应根据旅客的要求，认真做好后续航班安排或退票工作。
由此可见，《国内运输规则》也并未对航班延误作出明确的界定和解释。而且，尽管《国内运输规则》从服务的角度对航班延误等不正常情况下的承运人义务进行了非常详细的规定，但其中又区分了非承运人原因和承运人原因两种情况，而且在承运人原因导致的情况下，航空公司提供的服务也仅限于"提供餐食和住宿等服务"，对于旅客权益的保护这显然是不足的。
（三）《航班延误经济补偿指导意见》的规定分析
为了更好地维护旅客在航班延误情况下的利益，2004年6月26日，中国民用航空总局发布了《航班延误经济补偿指导意见》（以下简称"《指导意见》"）。《指导意见》的主要内容是，航空公司自身原因造成航班延误，除按照《国内运输规则》的有关规定做好航班不正常情况的服务之外，还应根据航班延误4小时（含）以上不超过8小时、延误8小时（含）以上不同延误时间的实际情况，对旅客进行经济补偿。经济补偿可以采取现金、购票打折和返还里程等多种方式实现，具体的补偿标准和补偿方案由各航空公司自行制定。同时还规定，在航班延误的情况下，为了不造成新的延误，经济补偿一般不在机场现场进行，航空公司可以采用登记、信函等方式进行。
然而，《指导意见》由于强制力不足，其公布实施并没有发挥预想中的作用，反而加剧了航空公司和旅客之间的矛盾和冲突，甚至出现了部分旅客在遇到航班延误后要求高额赔偿，大闹机场、占用飞机等过激行为，严重干扰了民航运输的正常秩序。③
（四）地方行政管理部门与航空公司之间的协议分析
为更好地解决航空延误问题，各地方行政管理部门和航空公司也作出了很大的努力。这些自律性的规定，并不具有强制性，但却在一定程度上促进我国航班延误问题得到更好地解决。
2003年，上海市工商机场分局和东航、深航、南航、厦航、海航等11家航空公司签订了《上海航空客运消费者权益保护应急措施协定》（以下简称"《协定》"）。《协定》借鉴了航运发达国家的立法成果，对航班延误情况进行了分类，并明确了承运人的责任。尤其是明确规定了因航空公司原因导致航班长时间延误以及超额售票导致旅客无法按时登机的赔偿责任，这具有一定的先进性。
另外，2010年"3.15"国际消费者权益日，重庆民航首次公布了《重庆江北国际机场不正常航班服务标准》，它将航班延误后的各项服务和补偿标准作出了详细的规定，这是西南地区首份关于不正常航班的服务规范，也是我国第一个专门针对不正常航班规定的标准。
该标准的适用对象为航班延误的旅客和航班取消的旅客。航班延误的旅客又按照延误时间分为三种情况：延误时间超过30分钟航班的旅客，延误时间在两小时以上航班的旅客，延误时间在4小时以上航班的旅客。其中承运人应提供的义务包括提供延误信息义务、餐饮义务、住宿义务、延误补偿义务以及旅客签转退票服务。这一标准针对不同的航班延误情况，承运人的各项具体义务明确列出，进行了非常详细的规定。
三、国际有关航班延误的法律规定分析
（一）1999年《蒙特利尔公约》的相关规定分析
1999年《蒙特利尔公约》（一下简称"公约"）是目前在国际航空运输中调整承运人责任的最主要的国际公约，概括来讲，该公约主要从以下两个方面对航班延误问题进行规定：一是航空承运人对因延误承担责任的归责原则采用过失推定原则，二是承运人承担赔偿责任的限额。
公约第19条规定："旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失，承运人应当承担责任。但是，承运人证明本人及其受雇人和代理人为了避免损失的发生，已经采取一切可能合理要求的措施或者不可能采取此种措施的，承运人不对因延误引起的损失承担责任。"由此可见，虽然在承运人对旅客伤亡的归责原则上，承运人全面适用严格责任制度，并确立了关于旅客运输的双梯度归责原则 ，但是对于航空承运人因延误承担责任的归责原则适用第19条的规定，采用的是过失推定原则，即在发生航空延误的情况下，推定承运人应当承担责任，除非承运人能提交证据证明其已经采取了"一切可能合理要求的措施"或"不可能采取此措施"。
航班延误并不一定引发赔偿问题，只有在因航班延误给旅客造成"实际的财产损失时"，航空承运人才承担赔偿责任。同时，公约明确规定了航空承运人因延误承担责任的赔偿限额，通过5年复审原则，如今其对对每名旅客的赔偿限额已由4，150特别提款权提高至4194特别提款权。④
（二）欧盟261条例的相关规定分析
2004年欧盟261条例建立了关于航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和提供帮助的新规则，在对旅客提供有效的、全方位保护的同时，对国际航空运输承运人责任制度产生了不小的影响，也对其他国家的航空立法产生了一定的影响。
在发生延误的情况下，欧盟261条例第6条规定，承运人应给旅客提供以下服务：
（1）第9条第1款（a）项和第9条第2款规定的关怀和帮助，即免费提供旅客餐食和饮料，并且要与等待的时间相适应；免费给旅客提供两次电话、电报或传真，或e-mail。
（2）当可合理预计离站时间是在原公布离站时间的第二天，旅客必须停留一到多个晚上，或相对于旅客原计划的停留时间，一个额外的停留成为必要时，为旅客免费提供旅客旅馆住宿，并提供机场到住宿地（旅馆或其他地方）的运输。
（3）在延误超过5小时的情况下，旅客有权根据第8条的规定要求承运人退款。
因此，欧盟261条例规定航空承运人应当在发生延误的情况下，不论旅客是否有损失的存在，承运人都必须为旅客提供必要的关怀和帮助，这种强制的关怀义务的规定曾经在IATA&ELFAA v. DfT案中受到质疑 ，但欧洲法院对欧盟261条例的有效性做出了判决。
（三）美国、加拿大对航班延误的新规定分析--欧盟261条例的影响
1. 美国交通部2009年出台"加强航空运输旅客保护"
一直以来，美国国内航班的延误后关怀的问题都取决于航空公司自律性的关于旅客服务和权利的承诺。美国一直没有联邦立法规定航班延误的赔偿问题，航班延误不论是可控或者不可控的原因造成，旅客都得不到赔偿。受到欧盟261条例的影响，是否要订立类似法规的问题曾经在美国国会受到激烈争论。
根据美国交通部的数据显示，2008年到2009年，美国国内航班在地面滞留3小时以上的情况发生了1100次，引起乘客的极大不满，因此就有了美国交通部2009年12月出台、2010年4月29日生效的这部"加强航空运输旅客保护"联邦法规，他明确规定：飞机在跑道上等待起飞的时间超过2小时，乘务员必须向旅客提供饮用水和点心，并保证机上厕所能够正常使用；如果等待时间超过3小时，飞机必须回到停机坪请旅客离机。违反这些规定的航空公司，将被罚处向每位旅客赔偿2.75万美元。⑤
2. 加拿大下议院2008年通过"航班权利法案"
受到欧盟261条例的影响，加拿大也开始考虑制定类似的法规，2008年9月5日，下议院一致通过了该"航班权利法案"。该法案规定承运人有以下义务：
（1）在航班延误比预定时间超过4小时时提供一份餐券；
（2） 在航班延误比预定时间超过8小时且过夜时支付过夜的旅店以及为经停航班的旅客安排机场转移；
（3） 如果延误发生时，旅客已经在机上，承运人应当供应快餐和饮料，如果这么做是安全、实际和及时的。如果该延误超过90分钟且环境允许，承运应当提供旅客下机直到起飞的选择。⑥
四、完善我国航班延误法律制度的建议
为有效解决航班延误这一问题，建议从立法和政策两个方面来应对。
2004年欧盟261条例建立了关于航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和提供帮助的新规则，在对旅客提供有效的、全方位保护的同时，对国际航空运输承运人责任制度产生了不小的影响，也对其他国家的航空立法产生了一定的影响。
鉴于目前我国尚未有专门针对航班延误的法律法规，因此建议参照欧盟261条例，制定专门关于航班延误的法律或者在我国《民用航空法》中设立专章对航班延误、取消、拒载等问题进行规定，真正切实保护旅客的利益。无论采取何种形式，我们认为对于下列问题都应进行详细规定：
第一，明确界定"航班延误"。明确航班延误的定义是进行一切规范的基础，只有统一航班延误的界定和分类，才能更好地确定在不同情境下下的航空公司、机场、空管部门对航班延误的责任和义务，才能更好地指导航空承运人的行动，以及在纠纷发生时旅客掌握保障自身权益的主动权，切实从法律上保障其合法权益。建议判断是否发生延误时，借鉴欧盟261条例的规定方法，结合时间和航程综合考虑，同时需要严格、科学地界定合理延误与不合理延误。
第二，明确航空承运人的义务和责任。根据1999《蒙特利尔公约》和欧盟261条例的规定，航空承运人的义务主要是关怀和帮助，责任主要是在旅客发生实际损失时的赔偿。一般说来，在由于不可抗力等原因造成的合理延误，航空公司不需承担赔偿责任，但应承担相应的关怀和帮助义务。由于航空公司自身原因导致的不合理延误，航空公司除需提供必需的服务之外，还需对因延误给旅客造成的损失进行相应的赔偿。因此，建议以明确具体法条的形式细化航空承运人在不同情况下的义务和责任。
第三，增加承运人延误责任限额。目前我国《民用航空法》只有一个统一的承运人责任限额，而民航总局发布的于2006年3月28日正式实施的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》也并没有对航班延误给旅客造成的损失方面提出新的处理办法。但是，由于造成航班延误的原因复杂，每次延误，航空公司过错程度不同，对每位旅客造成的损失程度也有很大差别，因此，在立法中我们不建议制定统一的赔偿标准，但是确有必要制定一个赔偿限额。⑦因此，我们建议在综合考虑1999《蒙特利尔公约》赔偿限额以及我国现有的经济发展状况和平均收入水平的基础上，制定一个赔偿限额，使我国的国内承运人责任体系与国际接轨。
当然，法律不是万能的，要使航班延误问题得到更满意地解决还需要政策层面的大力支持，需要全社会的共同努力，具体说来主要包括：
第一，充分发挥中国航空运输协会的作用，制定推荐性办法，对航班延误问题规定统一的处理程序和补偿标准，并鼓励航空公司自愿加入，规范各航空公司在航班延误下的处理和补偿行为。
第二，开发航班延误保险。航空公司可以向保险公司投保延误责任险，一旦发生严重延误造成旅客损失，保险公司可以替航空公司买单。事实上，在日本已经有很成熟的飞机延误保险制度，甚至不少信用卡可附带此项服务，使用这种信用卡购买机票，就可以自动加入这种保险。如果所乘航班延误，旅客可以获得2万日元（约合1500人民币）左右的赔偿。⑧
第三，民航主管部门应对各航空公司做好监督和管理工作。首先，民航主管部门应对各航空公司制定的航空运输合同进行审查，确认合同中有明确的航空运输承诺，没有明显不利于旅客的条款。另外，民航主管部门还应监督航空公司在航班延误后的服务和赔偿工作，可以要求各航空公司制定针对航班延误的细则，并对其措施和服务进行监督管理，必要时建立航班延误处理奖惩机制。
第四，鼓励旅客合法、理智地维护自身权利。法规的完善是为了更好地维护旅客的合法权益，但航班延误问题的彻底解决需要广大旅客的配合和支持。发生航班延误时，我们鼓励旅客理智对待，并通过合法有效的途径投诉解决。旅客可以向民航管理部门或者消费者协会投诉，也可以向法院提起诉讼解决纠纷。只有通过合法的途径，才会有利于双方矛盾和问题的解决。
由此可见，解决航班延误这一问题，借鉴公约和其他国家的相关规定完善我国的相关法律制度是必要的，但更为重要的是全社会的共同努力，不仅需要航空公司做好相关服务工作，而且需要航空运输协会或者民航主管部门做好督促工作，同时也需要我们作为旅客的每一个人的配合和支持。
注释：
①Morten Broberg.： Air Passengers" Rights in the EUROPEAN UNION： the Air Carriers" Obligation VIS A-VIS Their Passengers Under REGULATION 261/2004， journal of Business Law 2009.
②详见《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》第19、23、57、58、59、60、61、62条。
③路荣、毛加强："《航班延误经济补偿指导意见》实施中的问题与解决途径"，载《西北工业大学学报（社会科学版）》，2006年第4期。
④公约第24条的规定，公约的责任限额由国际民航组织在公约生效后每隔5年复审一次，并在复审结果表明通货膨胀因素已超过10%时修改责任限额。
⑤法制日报，"各国对待航班延误各不同：欧盟专门规定补偿标准"，载http：//mil.news.sina.com.cn/s/2010-08-03/1100603964.html.
⑥费佳："论欧盟261条例对航空运输中承运人关怀义务的规定及其影响"，载《办公室业务》，2012年第4期。
⑦雷丽星："航班延误的政策和立法探讨"，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2005年第2期。
⑧法制日报，"各国对待航班延误各不同：欧盟专门规定补偿标准"，载http：//mil.news.sina.com.cn/s/2010-08-03/1100603964.html.