[摘 要] 民航运输业已成为中国整个交通运输体系的重要组成部分，同时民航也是与国民生活息息相关的基础性产业，国内票价管制也是国家支持和保障民航产业发展、调控民航运输业市场经济的重要杠杆，其政策也经历了系统规划、动态演变的过程。本文以国内航线票价管制政策为切入点，结合市场经济体制发展，从混合扫描决策模型角度对公共政策决策的特点进行分析，分析并探索了政府在航线票价管理方面的改革方向和措施。
[关键词] 混合扫描；票价管制；政策分析
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 17. 081
[中图分类号] F512 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）17- 0157- 03
中国民航产业50多年的发展历程中经历了几次重大改革，经历了不断探索发展、创新超越的过程。民航经济性与国民经济及国民生活息息相关，票价的改革往往是“牵一发而动全身”，任何一次票价管理政策的改革不单单是价格改革，更会影响价格背后民航业的所有经济活动。从票价管制政策的发展改革历程来看，政策改革是改革的纵深发展，那么在市场化快速发展的趋势下，中国国内票价管制政策如何在政府管制和市场管制下找到最佳平衡点，笔者拟从混合扫描模式的视角出发，对这一问题进行研究分析。
1 中国国内航线票价管理发展变革
中国民航国内票价管理体制是伴随着中国民航的发展而发展的。
（1）第一阶段：建国初期到1980年，民航业主要是基于计划经济的政府管理，价格管理的形式还主要是国家定价。2012年，国务院召开关于研究民航运价管理体制改革问题的会议，国家物价局和民航总局在国内航线运价管理上进行了分工，公布票价及浮动幅度、航空邮件价格由国家物价局管理，折扣票价和省、自治区内航线公布票价以及货运价格由民航总局管理，允许航空公司票价可以上下浮动10%①。票价管理的分工是市场推动的结果，也民航业价格改革跨出的第一步，步子虽不大但意义重大。
（2）第二阶段：1997年，民航价格改革跨出了重要一步，国内航线折扣票价与公布票价并轨，并逐步探索“一种票价、多种折扣”的多级票价体系，拉开中国政府放松票价管制的改革序幕。1999年1月，国家计委和民航总局联合发出“关于加强国内航线票价管理，制止低价竞销行为的通知”，规定从1999年2月1日起，各航空公司票价严格按照国家规定的票价执行，不得擅自提高或降低国内航线客票价格。同时，还加强了对特殊优惠票价的管理，规范航空公司优惠客票的销售办法，除特殊批准的航线和特殊旅客外，一律按照全票价执行。
2000年5月15日，国家民航总局决定先期以海南联营航线为试点，实行旅游团队优惠票价的实验，在国内航线上推行收入联营，国内102条航线实行联营。自同年10月1日起，放松对支线票价的管理，实行最高限价管理。同年11月5日起，对国内航线实施“燃油加价”政策，同时建立票价与油价联动机制。2001年3月6日起，民航总局决定在北京—广州、北京—深圳等条多家经营航线上试行多级票价体系。同5月20日起，在海南联营航线试行多级票价体系②。
（3）第三阶段：2002年11月，国家民航总局决定，取消航线联营，机票告别统一价格。政府开始实行新的运价管理方式——宏观的幅度管理方式。2002年6月10日起，民航总局决定对国内航线（港、澳航线除外）团体票价试行幅度管理，团体票价最低折扣率根据购票时限、航程性质、人数不同而有所区别，最大优惠幅度为30%，政府逐步推出“明折明扣”政策。
2004年4月20日，“民航国内航空运输价格改革方案”正式实施。根据方案规定，对国内机票价格实行政府指导价，即以现行航空运输企业在境内执行的国内航线票价水平（0.75元每客公里，不含燃油加价）作为基准价，允许航空运输企业在上浮不超过基准价的25%、下浮不超过基准价的45%范围内，自行制订具体票价种类、水平、适用条件，提前报民航总局、国家发改委备案，并向社会公布后执行。
（4）第四阶段：近10年，进入放松管制阶段。2014年，中国民用航空局、国家发展和改革委员会共同发布“关于进一步完善民航国内航空运输价格政策有关问题的通知”，对继续实行政府指导价的国内航线旅客运输票价，由政府审批航线基准票价，改为由航空公司按照本通知附件2“民航国内航线旅客运输基准票价定价规则”规定自行制订、调整基准票价。航空公司可继续以基准票价为基础，在上浮不超过25%、下浮不限的浮动范围内自主确定票价水平。“通知”均取消票价下浮幅度的限制，无疑是将机票价格幅度从政府定价转为由市场经济决定，是将竞争引入航空运输领域的最好见证。机票价格管制从自然垄断走向竞争垄断。
2 国内航线票价管制政策混合扫描模型的引进
混合扫描模型是由埃齐奥尼提出来的一种试图将理性主义模型和渐进主义模型整合起来的综合模型。混合扫描模型在概念上截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题。同时，截取渐进主义模型的政策落点，把政策的关注点集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。无论是理性决策模式还是渐进决策模式都不尽完善，混合扫描决策则因运用了两种摄像机而包括了上述两种方法的基本内容，“第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微地观察，但不观察已经为多角度摄像机所观察了的地区。”③混合扫描决策模式既考虑了决策中的理性因素，即强调决策过程中的科学分析，也看到了决策分析限于时间和资源带来的局限，所以又吸收了渐进决策的合理内容，不排斥渐进变迁和逐步调整。
3 混合扫描模型：理性决策及渐进决策的比较分析
3.1 航线票价管制政策的初衷是基于理性决策
我国民航运输业发展经历了很多变革，机票价格是联系民航运输业供求双方的重要纽带。一方面，机票价格具有配置民航资源的基础性作用，是民航运输业市场化改革的关键；另一方面，机票价格直接影响着民航运输业的利润和消费者福利，如何在两个利益集团之间实现平衡，是民航运输业市场化改革的最终目标。所以，价格管制政策是政府支持发展民航运输业发展的重要政策之一。
我国国内航空票价进行了多次调整，但仍不能与成本变化和市场供需相适应，其主要根源就是在于过分集中的管理体制，靠指令性计划管理，票价调整从提出到批准过程时间长，不能及时反映市场情况的变化。从建国初期到政策实施，计划经济下的国家定价政策的探索，体现了政府在制订航线票价管制政策时，充分考虑了当时的政治环境、法制环境、经济环境和文化环境，更加结合了国际上民航运输业的发展规律，以及中国民航发展的成本、国民收入水平及航空运输市场供求关系等，经历了全面的方案设计、调查测算及成本评估，部分航空公司进行了试点运行。从1992年开始，随着社会主义市场经济建立的提出，地方航空公司开始兴起，中国民航市场进入到“模拟竞争市场”时期。政府管制放松的幅度较大，但价格管制政策基本维持。政府部门对于政策目标的前瞻性、明确性、规范性、幅度性和可调整性进行了全面地研究分析，召开听证会，吸取航空运输业实际运作分析的结果，兼顾民航运输产业经营发展和效益输出，使得建立在市场经济及成本核算基础上的价格管制政策呈现出理性特征。
3.2 航线票价管制政策呈现渐进趋势
随着我国的价格管理体制的改革，中国民航票价管制政策经历了由计划价格转为双轨价格，进而走向市场价格，这是一个循序渐进的政策完善过程，政策的改革一直延续至今，政策改革过程具有明晰的渐变现象。票价管制政策始终遵循了市场规律和经济发展规律，遵循了稳中求变的思路，任何政策改革都是在客观环境发展，即民航运输业发展的大环境下，在国民经济发展的制度条件下，渐进地进行适当的微幅调整，以适应市场环境，避免引起民航运输业经济性的损失及民航运输企业发展遇到成本高、收入低的风险。
政策的局部调整是建立在不断试错的经验和基础上。例如，1997年“一种票价，多种折扣”的政策出台，本意是提高航空票价的灵活度，然而受亚洲金融危机的影响，致使民航运量增长缓慢，各航空公司为了争夺客源，纷纷降价竞销，引起航空客运市场上的恶性竞争，并导致1998年全行业出现严重亏损。为此，在1999年1月，国家计委和民航总局联合发出“关于加强国内航线票价管理，制止低价竞销行为的通知”，这一价格管控政策的调整就是建立在理性分析原因的基础上，政府发挥宏观调控和价格管制职能，对政策做出的局部调整。
4 结 论
由于全球经济发展驱动，中国民航运输业发展具有前所未有的机遇和挑战，随着经济体制改革和价格改革的深入，民航票价应与公路和水运一样逐步放开，政府政策应加大宏观调控和政策指导，在价格管制方面加强制度和标准的制定，在长远的规划中形成规范有效、适应市场调整的制度体系。同时，从微观上讲，应充分运用渐进完善模式，瞻前顾后地基于环境变化做出修正改进，放低管制约束，加强管理维度，从航线安全、国民经济、产业发展等各个维度加强政策修订，推动票价管制政策整体完善。基于混合扫描模型的分析论证，发现在中国国内航线票价管制政策不断优化改革的过程中，合理运用理性和渐进两种决策模式进行互补，并结合行业特征创造性地加以运用，这一研究将对未来政府对民航航线票价管理奠定非常有借鉴意义的决策基础。
主要参考文献
[1]卢晓梅.试论我国高教收费政策模型的优化——基于混合扫描模型的视角[J].青岛科技大学学报：社会科学版，2010，26（1）.
[2]刘文婧.混合扫描决策模型：理论与方法[J].理论界，2014（1）.
[3]张世议.航空运输价格与市场管制的经济学分析[J].中国集体经济，2011（19）.
[4]康自平，杜伟.我国民航运价的管制放松与再管制[J].东北财经大学学报，2006（1）.