基金项目：陕西省社科基金项目（12E024）；陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目（2012Z064）；西安市社科基金项目（13Z52）
作者简介：倪楠（1981-），男，西北政法大学经济法学院讲师，博士，主要研究方向为经济法、食品安全法。
摘要： 我国长期以来存在的城乡分离的现状造成了城乡经济和社会发展的不协调，而这种不协调表现在各个方面，其中农村领域的食品安全监管就是我国食品安全监管体制下最薄弱环节。近年来频繁出现的农村领域食品安全事件充分说明， 现阶段各监管主体在分段监管体制下，所实施的农村领域的食品安全监管还存在许多需要完善的地方。通过对这些问题的研究分析，不断扩大农村食品安全领域的监管覆盖面、建立集市报备制度、构建社会监管体系和搭建城乡一体化的食品安全信息平台已成为当下破解农村食品安全事件频发的新举措。
关键词：农村食品安全；备案机制；监管主体
中图分类号：X56，C931.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0133-04
食品安全问题一直是党和国家高度关注的焦点问题，也是关系国计民生的重大问题。世界各国对食品安全的立法都给予了高度重视，虽然我国的食品安全立法起步相对较晚，但由于近年来食品安全事件的频发，国家开始不断加大对食品安全领域的立法工作。2009年，《食品安全法》的颁布为更好地保障广大人民群众的身体健康和规范食品生产者、销售者的行为提供了法律依据。之后学术界和实务部门纷纷开始围绕如何完善和落实《食品安全法》进行大量的研究和讨论，形成了很多研究成果和新的监管措施，但由于长期以来城市偏向的存在，这些成果都主要集中在应对城市中频发的食品安全事件中，而往往忽视了对农村领域食品安全问题的研究。现阶段，我国实行食品安全分段监管体制，各监管主体在各自领域发挥的作用将直接决定着监管的效果，同时又由于我国长期以来农村发展复杂的历史原因，造成了广大农村居民消费水平低、对食品安全自身保护意识差以及消费环境不规范的独有特性，这也使得我国农村领域的食品安全监管与城市相比更加复杂也难以监管。因此，在分段监管体制下对农村食品安全监管主体的研究有利于更好的维持市场秩序、促进城乡经济社会协调发展；有利于更好地保障广大农民群众的利益。
一、现阶段农村食品市场的现状
自十七大党和国家提出要到2020年基本实现构建“城乡经济社会一体化新格局”的战略以来，国家不断推出加强城乡经济和社会融合的新政策。在这一战略目标的指引下，农村居民收入得到大幅提升，农村居住环境有了明显改善，农村生活环境发生了巨大变化。但我们也应该看到在食品安全领域，由于长期以来广大农村地区所独有的特点，还表现出以下几方面突出的问题：
1.农村食品生产领域不规范。现阶段，我国农村食品生产企业主要表现为以农村小作坊和就餐人数在20人以下的小餐馆为主，其中具有一定生产规模的企业很少。这些由小作坊生产经营的食品大多数是以散装的副食品为主，它们的存在，在一定程度上丰富了农村市场，满足了广大农村群众的基本生活需求[1]。但普遍存在着生产卫生条件差、产品质量不稳定、工艺落后和生产经营者责任心不强的问题，使得生产的食品质量难以得到保证，也不符合《生产许可证》、《卫生许可证》、《营业执照》所规定的条件。
2.农村食品流通网络不健全。农村食品经营企业大部分是通过小型餐饮店、街头商贩和社区网点进行经营。长期以来这些网点集中表现出：（1）大量存在过期和“三无”食品的问题，即便有的食品是正规厂家生产的，却因保质期较短或销售时间过长超过保质期限。（2）自产散装食品的经营者卫生条件不达标。在农村的各村、镇驻地以及交通要道和农村集贸市场中，经营小凉菜、烧肉、烧鸡、油条、包子、油炸点心及不具备经营散装食品条件而生产经营散装和裸装食品，往往存在生产条件和储存条件不达标的食品安全隐患[2]。（3）经营人员健康状况以及许可资格不合法。农村从事食品经营的从业人员大都没有按规定体检，经营户中特别是流动摊位的食品经营户基本没有获得过食品流通许可。同时，农村食品经营户大都不能坚持记录进销货台帐，有的经营户只是在执法部门检查时记录一些，应付检查；多数农村经营者，习惯于一手交钱一手交货，很少会出具销售凭证，这也使得无法追溯有害食品来源[3]。
3.农村食品消费渠道单一。由于农村消费环境滞后，市场不健全。许多企业从盈利目的出发，采取重城市，轻农村的对策，致使农村消费市场建设长期没有得到应有的重视。尤其是在远离城市的乡村，因基础设施比较差，交通不便利，通讯设施落后，限制了一大批商品进入农村市场。同时，由于农村与城市消费需求种类不同以及农村居民居住分散的现实情况，在农村地区很难建立大型超市，而现有的小型超市食品质量又难以得到保障。而农贸市场由于历史和习惯原因，一直受到农村市场的青睐，但由于人员构成复杂、流动性大，往往出现食品质量很难保障，更加难以维权的情况。
二、农村食品市场监管主体存在的问题
食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度。它是国家有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实的组织保障和制度保障[4]。从食品安全监管的组织体系来看，我国食品安全监管主体可分为，食品安全行政监管主体、食品安全行业监管主体和食品安全社会监管主体。但由于我国农村地区食品市场的现状以及分段监管体制本身存在一定的设计问题，造成了三方监管主体在农村食品安全领域的监管效果不佳，食品安全事件频频发生，其中主要体现在以下几个方面：
1.从食品安全行政监管主体看，缺乏监管人员和技术支持。《食品安全法》第5条第1款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。”从该条规定看，县级人民政府是农村食品安全监督管理机构的领导机关。县级食品安全监管部门在乡镇一般没有专门的监管机构，有的虽然设立了站、所，但往往因编制等问题，人员较少[5]。而农村食品市场却往往表现出两极化现象：一方面，是以流动性很强的沿街叫卖式商贩为主的形式出现。由于农村地广人多，人员居住又相对分散，使得长效监管根本无法起到作用。另一方面，是以集市贸易为主的形式出现。在集市贸易中由于商贩和群众都来自四面八方，迅速形成了庞大的交易场所，而基层监管单位由于地方政府在检验设备和检验工具方面长期缺乏投入，只能通过简单的检查外包装和与售卖者的谈话来对食品安全与否进行辨别。这样根本无法形成对食品的有效监管，即使检验出了问题，又由于食品安全检验机构检测周期长、成本高、效率低，往往抽检结果还没有出来，该批产品已经卖光。
2.从食品安全行业监管主体看，缺失农村食品行业组织。“以政府监管为主，行业自律为辅，全民参与”是我国现行《食品安全法》所涉及的食品安全监管体制。按照西方新自由主义经济学理论，市场机制本身就存在失灵现象，因此市场失灵需要政府的干预，然而政府干预同样面临这种失灵。面对政府治理的危机，人们就需要另外一种能够同时克服政府和市场双重失灵的“治理”模式。这就是经由各种非盈利组织共同参与的第三种社会协调机制，因此食品行业协会是非常重要的监管力量[6]。由于农村区域大，食品经营单位分散，很难形成食品行业协会。同时，各省市的食品行业协会也很难产生对农村小作坊、小加工企业的自律监管效果，全国性食品行业协会的自律功能在农村食品安全领域更是无法落实。
3.从食品安全社会监管主体看，缺乏应有的关注。食品安全问题关乎社会公众的切身利益，如果在监管体系中缺失了社会监管，将很难实现法律的预期目标，很难全方位的保障大众的食品安全。食品安全社会监督是社会成员和社会组织对食品安全法律法规的制定和实施活动的合法性进行监督。根据主体不同可以分为个人监督、社会团体、基层群众性自治组织监督和新闻媒体监督[7]。首先，在广大农村地区，由于长期以来公众的法律意识不强，绝大多数农民不会用法律来维护自身的权利。我们也应该看到，我国绝大多数农村属于经济欠发达地区，农民整体收入水平偏低，在购买食品的过程中，一些农民往往因贪图便宜而买到劣质食品的几率很高，同时在遇到劣质食品后其通过法律维护自身权益的比例也往往低于城市。其次，在农村地区，特别是一些欠发达地区，普遍缺少社会团体、基层群众性自治组织，甚至连普通的消费者组织都没有，就更谈不上社会团体和基层群众性自治组织的监督。现阶段来看，新闻媒体监督是食品安全社会监督的重要组成部分，在对城市食品市场的监督中集中表现出高效、准确和覆盖面广的特点。而在广大农村地区各领域向新闻媒体举报的线索相对较少，零星的食品安全事件所产生的新闻关注度也不高，这在一定程度上影响了新闻报道的积极性，所以新闻媒体监督在农村社会监督中表现得并不突出。
三、完善我国农村食品安全监管主体的法律对策
1.加大投入，扩大监管覆盖面。在农村食品安全监管主体中，行政监管的主体是监管的核心，也是最主要的力量。为了应对广大农村地区食品安全监管的特点，在分段监管体制下，应重新整合和设置监管岗位。应在县一级设置食品安全协调机构，以协调县级各食品安全监管机构，这样也对应了国家、省市所建立的食品安全委员会的职能。在乡镇设置食品安全监管办公室，负责本乡镇食品安全日常的监督和检查工作；在村街设置食品安全监督员，负责本村、街道常驻和流动网点及小商小贩的日常监督和检查；最终形成纵向的县-乡-村三位一体的网格式监管体系，以保证农村食品安全监管的经常性和覆盖面，消除农村食品安全监管的盲区。同时，应加大政府的财政投入力度，为乡镇配置简易高效的检测设备和实验设备，使乡镇有能力对辖区内的食品生产经营户、食品生产经营企业和农贸集市进行常规检测和临时性抽检，同时也可对田间地头的水果蔬菜进行检验，力争从源头上解决食品安全问题。
2.规范农村市场，实行集市报备制度。要加快城乡融合速度，在“城乡经济社会一体化”新格局形成的过程中，首先要规范农村集市。为了更加有利于农村食品安全监管，农业、卫生和工商部门应该在广大农村地区把已经形成经常性聚集的集贸市场固定化；对还没有形成固定集贸市场的，但因参与人口众多又为了方便农村居民生产生活，可以划定专门区域设立农村集市。相关部门应负责对本辖区内的集市进行管理，参照农村习惯设定农村集市的开集时间和地点，并派专人负责对集市中的食品安全进行审查，最终形成备案制度。同时只要农村开集就应该向相关机关进行备案，由相关机关派出专职人员监督、检查，这样可以更好地保障农村群众的身体健康。其次，要加大对农村超市的监管力度。农村超市建立之初，确实起到了活跃农村市场，更好地满足广大农村居民物质生活的目的。但是，建立之初它主要是以服务邻里乡亲为目的，超市规模都比较小，货品一般多为生活必需品，大都比较单一。再加上由于利益的驱使，往往这些超市的经营者在进货时因贪图便宜而没有从正规进货渠道，所进商品往往缺乏安全保证，其多为“三无”产品。因此工商、质检部门应加大对农村超市的巡查，形成定期检查和不定期抽查相结合的检查方式。再次，要设立村级食品安全员。村级食品安全员的主要职责是对农村中走村串巷，流动性较强的食品摊贩进行管理，检查这些摊贩是否有卫生许可证，所售卖产品是否为“三无”产品，是否存在安全隐患等问题。
3.构建农村食品安全的社会监督体系。社会监督是在现阶段分段监管体制不完善的情况下对食品进行有力监管的重要力量，社会监管往往能起到弥补行政监管的不足，能够早于行政监管之前对食品生产和经营的违法经营者进行揭发和曝光，它已成为保护广大人民群众食品安全的重要力量。但按照现阶段农村食品安全社会监管的效果来看，与城市相比农村的食品安全社会监管既缺乏积极性又缺乏实际成效。因此：（1）应加大宣传力度，鼓励农村消费者积极维权。应针对农村居民的现状，加强农村居民对食品安全法律法规的了解，可以通过农村居民喜闻乐见的板报、漫画、新闻媒体以及巡回法庭等形式进行宣传，提高农民运用法律维护自身权益的意识。同时建立乡村投诉和举报点并聘请食品安全义务监督员，最终形成全员监督、共保食品安全的新格局。（2）要使社会团体和基层群众性自治组织广泛参与到农村居民维权中来。在农村社会管理中的村民委员会、各类专业合作社、行业协会以及农民自愿组成的公益性非正式组织应在农村社会监管中发挥主体作用[8]。这些组织在食品安全管理方面应起到支持村民诉讼，提供法律援助和帮助村民维权的作用。同时消费者协会应在乡、镇建立分会或投诉站，并设置食品安全监督员。同时要加强对食品安全监督员的培训，增强其食品安全监督的有效性。行业协会应当对分布在农村地区的成员企业进行监督，加强对农村成员企业的食品安全教育和产品质量检查，充分发挥其监督和管理职能[9]。（3）加大监督力度，奖励新闻线索。新闻媒体往往习惯于以抓大新闻，关注社会焦点，而往往忽视对农村地区的报道和关注。现阶段我国食品安全事件频发，广大农村地区食品安全隐患突出。新闻媒体应加大关注的范围，更多的关注农村食品安全，同时可以采取有奖举报的形式，使关注民生真正落到实处。
4.建立城乡一体的食品安全信息平台。食品安全法涉及到行政法、刑法、民商法、经济法等多个领域，也涉及到农业、质检、工商和食品药品等多个部门，已经成为一项综合执法的过程。在这个过程中由于存在一定的部门交叉和职能重叠的情况，因此就形成了每个部门都有各自的检验体系和信息发布平台。而广大农村地区相对于城市而言存在信息覆盖不全和信息送达渠道不畅通的现状，往往造成大部分农村地区无法或滞后获得国家权威部门和相关部门发布的食品安全信息。为此需要尽快建立城乡统一的信息发布平台，通过媒体、报纸，定期发布省市食品安全信息，帮助广大农村居民了解相关食品安全信息。同时城乡一体的食品安全信息平台通过统一设计、统一规划和统一制订数据存储、数据交换和共享标准规范，将科学规划食品安全数据中心结构，建立食品安全网络服务平台数据体系，实现食品安全各监管部门数据资源的整合，有利于加强各监管部门之间的沟通，可以协调各部门进行联合执法行动，增强食监、农业、工商、质监、卫生等部门的执法效果。在形成统一的食品安全信息平台后，农村食品安全监管部门可以实现资源共享，对已经确定存在风险的食品做出迅速反应，同时能够及时排查本辖区内的各种食品安全隐患，广大农村群众也可以通过该信息平台了解食品安全信息，增强食品安全自我保护意识。
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