[摘要]基本医疗卫生制度是医疗卫生领域的基本制度，它的提出和实施，是我国医疗卫生事业发展的一个新的里程碑。作为社会建设领域的第一个基本制度，基本医疗卫生制度的建立，为其他社会建设领域的制度建设开创了先例。建议以基本医疗卫生制度为起点，推动基本社会制度的全面建设。
[关键词]基本医疗卫生制度；社会建设；制度建设
[中图分类号]D616[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)09—0010-03
按照十七大精神，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》)确定了医药卫生体制改革的总体目标是建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，并在《2009—2011年。深化医药卫生体制改革实施方案》(以下简称《方案》)中确定了近期的改革重点。基本医疗卫生制度的提出和实施，是我国首次把医疗卫生事业提高到国家的一项重要制度建设的层面，是我国医疗卫生事业发展的一个新的里程碑。同时也是社会建设领域的第一个基本制度，是中国特色社会主义基本社会制度建设的开端。
一、“基本医疗卫生制度”是医疗卫生领域的基本制度
字面上，“基本医疗卫生制度”可以有两种理解：一是“医疗卫生领域的基本制度”，这是整体概念，指医疗卫生领域最根本、最重要的体制机制的总和；二是“关于基本医疗卫生的制度”，这是局部的概念，指关于基础、初级医疗卫生服务的制度。
党的十七大报告和《意见》，都清楚表明，“基本医疗卫生制度”是医疗卫生领域的基本制度，而不仅仅是关于基本医疗卫生服务的制度。党的十七大报告强调“健康是人全面发展的基础”，把“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”作为建设和谐社会的重要目标，围绕这一目标，全面阐述了保障人民健康权益的各方面重大问题(十七大报告第八部分第五款)。《意见》系统阐述了十七大报告提出的这一目标任务的具体框架和实施步骤。立足社会主义初级阶段的基本国情，《意见》和《方案》强调近期重点抓好基本医疗保障制度、基层医疗卫生服务体系、基本药物制度建设、基本公共卫生服务均等化等突出“基本、基础和基层”的工作，同时《意见》也明确了基本医疗卫生制度是公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系四位一体。四大体系相辅相成，配套建设，协调发展(《意见》第三款)。这一制度贯穿从基础到高端各个层次医疗卫生服务的提供、筹资保障、药品供应和管理、运行、投入、价格：监管机制，以及科技、人才、信息和法制建设等方方面面的工作，是医疗卫生领域的基本制度、根本制度。同时《意见》明确，这个制度的建设分两步进行，2011年初步建立这个制度的框架，2020年基本建成这个制度。因此。建立覆盖全民的基本医疗卫生制度不仅要贯穿最近3年的工作，也要贯穿到深化医药卫生体制改革的长期探索过程。
二、基本医疗卫生制度为其他社会建设领域的制度建设开创了先例
系统阐述建设“基本制度”，是中国医疗卫生事业发展史上的第一次，这是一个新的里程碑，标志着我国医疗卫生事业的改革和发展进入了新阶段，也为其他社会建设领域的制度建设开创了先例。
从历史上看，这是我国第一次明确在制度上保障人民健康，从“基本制度”的高度规划医疗卫生事业。作为公共品的制度，必然覆盖全民、公平享有，而且制度一旦确立，就是长期稳定的，不随一时一事情境而变化，不随人们的注意力和兴趣而变化。建国以来，我国卫生事业取得了突出成就。但是许多行之有效的做法没有以基本制度的形式固定下来，也没有实现全民覆盖。医疗卫生和人民健康工作的重要性经常发生变化，有时需要给其他工作让路；在投入、监管等方面没有形成稳定的机制；医疗保障措施通常着眼于部分人群，城乡之间、地区之间、阶层之间的不公平性比较突出。“建立基本医疗卫生制度”这一任务的提出和落实，使医疗卫生工作有了制度化的保障，为医疗卫生事业的长远发展和全民平等共享医疗卫生福利确立了制度基础。
同时。这也是第一次在社会建设领域提出“基本制度”的概念，首次把公共服务和社会建设提到“基本制度建设”的高度，为其他社会建设领域的制度建设开创了先例，标志着我国改革开放进入了社会建设领域基本制度建设的新阶段。
这次医疗卫生改革方案制定在决策方式上也有一些新的举措，在推动政府科学决策和民主决策方面进行了很好的尝试。比如，这是中国第一次尝试对于这么大的社会公共政策，采取全球招标改革方案，世界卫生组织、世界银行、麦肯锡公司以及国内的多家研究机构都提交了医改方案报告。同时，国务院层面、各省市层面，都以座谈会和调研等方式，征求各方的意见。去年10月又将医改方案初稿公开向全社会征求意见，充分听取民意，汇集民智。过去3年，国务院成立了由16个部委组成的医改协调领导小组，联合制定医改方案，对医疗卫生制度进行前瞻性的整体设计，统筹兼顾，各个领域和环节的建设和改革同时开展，既借鉴了国内外的历史经验。又注意到了国际医疗卫生体制的前沿领域(如健康信息系统)，实现了跨越式的发展，这些都为其他社会建设领域的制度建设提供了经验。
三、更加重视社会建设，推动“基本社会制度”的全面建设
更加重视社会建设，既是建设和谐社会的必然要求，也是当前国情所提出的迫切任务。社会建设需要有制度来保障，如果没有制度保障，发展可能不稳定，即使加大投入，也未必能取得实效，反而可能更加浪费资源，南辕北辙。因此社会主义基本社会制度建设是和谐社会的必然要求和必要保障。
改革开放30年来，我国各项事业取得了巨大成就，特别是经济实力大大增强。随着生活水平的提高，人民的温饱需求基本得到满足，对公共服务、精神文化、社会公平正义等更高层次的需求日益增长。但是，我国30年的发展是不平衡的，社会建设滞后于经济建设，教育、医疗卫生、社会保障、住房等社会事业发展不足，收入差距拉大。改革造成的利益格局错综复杂，甚至有一些群众对改革开放失去认同感。科学发展观的提出，就是要坚持以人为本，平衡发展，建设和谐社会，凝聚改革发展的共识，把改革开放推向新的阶段。十七大把中国特色社会主义由“三位一体”扩展到“四位一体”，把社会建设与经济、政治、文化建设并列，要求“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。
加强社会建设，固然要靠经济的发展和资源的投入，但是经济增长和社会财富的增加并不自动带来民生改善，不科学的经济发展模式反而还会损害民生，要把经济增长的成果转化为民生福祉，需要长期的制度建设和艰苦的努力。1978年，我国卫生总费用仅占GDP的3％，但是通过有
效的制度建设，使人民健康指标大幅度跃升。达到中等发达国家的水平。近年来，我国卫生总费用占GDP的比例都在5％以上，处于国际上的中等水平，我国的人均医疗卫生资源数在世界上排在第70位(GDP在120名以外)，属于中上等水平，总资源投入并不少，但人民群众还有看病难、看病贵的感受。这表明，医疗卫生等社会建设的加强，仅仅靠经济增长和资源投入是不够的，还要着力通过制度建设，提高资源使用的效率。要实现社会建设的“五有”目标，需要调整现有的利益格局，需要转变经济和社会发展的模式，需要政府积极履行职能，这些，都需要靠制度建设来保证。
目前，加大公共服务资源的投入已经形成共识，但是对于加强制度建设的重视程度还不够。社会建设领域还没有像市场经济和民主政治领域那样形成基本制度。即使各个领域都有一些局部的、单项的制度。由于社会建设是系统工程，如果没有统一的制度框架，单项改革也很难充分发挥作用。除了医疗卫生之外，社会建设还包括教育、养老、社保、住房、公用事务等公共服务，它们有着共同的规律和特点，包括：提供的产品是社会必需品，关系社会公平、政治稳定和持续发展；筹资上要体现公平性和负担能力原则，实现人人公平享有；服务以公益性机构为主，不以利润为目标；市场失灵广泛存在，需要公共部门积极介入；产品是持久消费品。具备自然垄断的属性，需要政府积极严格监管。目前，我国在这些公共服务领域，或多或少地存在和医疗卫生类似的问题，都亟须得到制度保障。如果能纳入统一的制度框架，进行整体设计和统筹实施，将有利于破除阻力，加快各个部门改革的进程。这个统一的制度框架应该包括：体现政府责任的财政补偿机制，体现公平原则的筹资和费用分担体系，体现公益性的服务提供体系，体现节约成本原则的要素提供体系，体现群众路线的社会参与体系以及严格的政府监管体系。
鉴于此，建议以“基本医疗卫生制度”为起点，适时提出全面建立“基本社会制度”的目标任务。
四、中国特色社会主义基本社会制度的建立，将推动改革开放进入新阶段
我国改革和建设的过程，就是不断进行制度建设的过程。把不同阶段有效的创新性做法用制度的形式固定下来，这些制度就不断为中国特色社会主义制度增加新的内容。在这些制度中，基本制度是具有全局影响和核心地位的制度。在党的历史上，使用“基本制度”提法的主要有基本政治制度、农村基本经营制度和基本经济制度。
我国的基本政治制度，是党的第一代中央领导集体在建国初期确立的。它的确立，实现了国家的团结统一和长治久安。为包括改革开放在内的经济、文化、社会建设提供了前提和制度基础。
农村基本经营制度，是党的第二代中央领导集体在改革开放初期确立的。它的确立，解放了农村的生产力，为改革开放的顺利推进和农村的发展奠定了基础。
社会主义初级阶段的基本经济制度，是党的第三代中央领导集体在上世纪90年代确立的。基本经济制度的确立，促进了国有经济和各种所有制经济的发展，为我国经济的继续腾飞创造了条件。
和这几项基本制度的确立一样，面对社会建设的基本任务，也有必要尽快明确社会建设领域的基本制度，为落实科学发展观、建设和谐社会提供制度保证。“基本医疗卫生制度”的提出，正是这一思路的体现。也是良好的开端。
基本社会制度。应该和基本政治制度、基本经济制度具有同等重要的地位。都是社会主义本质的体现。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化。最终达到共同富裕。巩固和发展社会主义，一方面要解放和发展生产力：另一方面要逐步实现社会公平与正义。我国基本政治制度，为实现这些目标奠定了政治基础；基本经济制度和农村基本经营制度，极大地解放和发展了生产力。而基本社会制度的建立，将能更好地实现社会公平正义，实现经济发展成果由全民共享。同时，基本社会制度的建立，使得人人安居乐业，获得良好的基础教育、基本医疗保健和平等的社会地位，也更有利于社会焕发活力，从更深层次促进生产力的发展。
诚然。基本社会制度不能解决社会建设领域的一切问题，但是它为社会建设事业的长远发展提供了制度基础。以基本医疗卫生制度为起点。基本社会制度的确立，必将和历史上我国基本政治制度、基本经济制度、农村基本经营制度的确立一样，成为中国特色社会主义的又一项基本制度，必将推动中国特色社会主义伟大事业进入科学发展、以人为本、社会和谐的新阶段。