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浅谈财政专项资金使用监管中存在的问题及对策(同名17653)
浅谈县级财政专项资金使用
监管中的问题及对策
专项资金是为了完成特定工作任务或实现某一事业发展目标安排的具有专门用途的资金，是职能部门代政府行使权利用于某项建设的资金。近年来，政府投入到各领域、各行业、各重点项目的专项资金数额越来越多，对推动经济发展，促进社会稳定起到了重要作用。与此同时，少数地方政府及部门在管理使用专项资金的过程中也暴露出一些带共性的问题。这些问题的存在，不仅影响了专项资金的使用效益和效果，甚至成为集体腐败滋生的土壤，损害了党和政府在群众心目中的形象。因此，资金管理使用的合规性、安全性和有效性如何，如何加强专项资金管理，提高专项资金使用效益，是一个值得关注的问题。
一、县级财政专项资金管理使用状况
（一）专项资金来源和分类
专项资金是指财政部门按规定设置或从上级财政部门拨入的具有专门用途，并需要单独报帐结算的资金。专项资金种类繁多，从资金的使用目的和性质看，目前县级财政管理的专项资金主要分为专项借款、“三农”专项资金、社会保障金、救济、救灾资金、教育专项资金、“科技三项”资金、粮食风险资金、其他财政专项资金等大类。专项资金来
源主要是财政部门安排的预算内、外资金、上级转移支付或专项拨入资金、县本级政府性基金和社会筹资等。
（二）专项资金管理方式
目前，专项资金财务实行独立核算，专人专帐管理。从财政内部管理上，各项资金分别由农业、社保、农发、教科文、经建、企业等业务科室分人、分帐、分块管理。从项目管理上，一般实行项目法人制、招投标制、工程监理制、审计参与制。
二、目前县级财政专项资金使用监管中存在的问题
（一）专项资金不能及时拨付
一是年初预算安排的和上年结转使用的专项资金不能及时拨付。
2、地方配套资金不能到位，投资计划未实现。部分财政专项资金要求各级按比例配套，但有些地方财政困难根本拿不出配套资金，因此搞虚假配套或将配套改为自筹，造成项目不能如期开工或完工，甚至影响工程项目质量。
3、财务管理不严，核算不规范。一是没有按规定实行专帐核算，与单位业务经费户混收混支，有的甚至将资金拨至下属单位帐户核算。既混淆了资金性质，又难以保证专款专用。二是工程结算手续不完善。工程项目投资结算不附材料采购原始清单，也不以审计结果为结算依据，而是根据工程概算编制竣工结算书后按工程承包价开税票报帐。三是资
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金拨入不作收入核算，而是作为负债类如“暂存款”核算，想方设法逃避监督。四是挤占、挪用专项资金。一些部门或以业务费不到位，工作难以开展为由，按比例提取业务费,或将部门业务支出在专项资金中列支。五是“专人管理”变为“个人管理”。“专人管理”是落实专项资金管理责任制，确保专项资金安全的一项重要措施。在实际操作中，“专人管理”演变成了由个别人来管理，如财务核算中的总账、明细账，出纳往往一个人负责；大额专项资金的拨付使用由个别领导或经办人决定，擅自变更专项资金管理单位或拨款渠道，失去了相互监督，相互制约的内控机制。
4、项目实施不规范、不透明。有些该进行招标的工程项目不进行招投标，由实施单位直接发包，没有经过相关程序进行监督。有的项目连必要的施工图和概算书都没有，发包价由实施单位和施工单位自行商定。有的项目从设计、概算、施工到竣工验收均为同一单位自行实施，决算不经审计，竣工验收无工程监理、质量监督、审计、财政等部门参与并签署意见。工程实施单位既当“运动员”，又当“裁判员”，导致工程量的认定、概算定额的认定、工程发包价、结算价不透明，未能充分体现公开、公平、公证、效益原则。
5.专项资金预算执行控制难，使用中挤占现象严重。目前单位自行发放的职工奖金福利无人员经费预算保障，个人收入分配不够规范是形成挤占的主要动力。实际执行中大量
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的人员支出挤占公用经费，大量的差旅费、交通费、会议费、招待费、水电费等公用支出挤进专项经费。原因是专项资金预算只有总指标数，没有可列支会议费、招待费、培训费、材料费等等明细支出的控制数。尽管专项资金实行单独核算，但除购置等专项资金可以单笔一次性支付外，其余专项均以会议、招待、交通、培训、考察、管理等各种名目报支经费，
三、县级财政专项资金使用产生问题的原因分析
（一）思想认识上有误区
1.领导干部认识发生偏差。在现有制度设计存在缺陷的情况下，专项资金被挤占挪用甚至产生集体腐败，领导干部的认识显得尤为重要。当前领导干部主要存在以下几种认识偏差。一是大局意识不强。少数领导干部认为专项资金是公款，只要公用，不装私囊，就没有问题。于是不以国家和群众的利益为重，只考虑本部门和局部利益，不惜虚夸滥报，挤占挪用。二是政绩观发生扭曲。由于当前对领导干部考核制度还不健全，对会“喊”资金，大搞“政绩工程”的，往往不仅不追究，甚至还有可能被上级领导和组织部门视为政绩突出的“好干部”。于是少数领导干部不惜慷国家之慨，在专项资金上大做文章，为本单位和个人谋取私利。三是利已主义思想严重。少数领导干部把专项资金当成“唐僧肉”，想方设法分“一杯羹”。(2)缺乏资金统筹意识。多数县级
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财政部门没有站在全局的高度，从县域经济社会发展总体情况出发，统筹、合理地安排财政资金使用，依然是预算内外资金分块单独管理，造成了预算内外“两张皮”现象，造成财政资金的浪费，资源配置无效率。(3)缺乏依法理财意识。长期以来，各用款单位对不计息、不偿还的财政性资金存在“好用”、“不用白不用”等错误认识，少数单位只热衷于项目的申报和资金的争取，只要把资金争取到手，就可以随意使用项目资金，不注重项目资金的管理和监控。主观上认为拨到单位的钱都是“自己的钱”，加之目前公用经费定额不够合理，只有一个综合定额且定额偏低，单位从部门利益和个人利益出发，考虑更多的是如何争取财政资金，而较少考虑如何合理安排支出，发挥较好的经济效益和社会效益，专项资金“重分配、轻管理、轻绩效”问题突出。
2、管理体制机制上有漏洞。(1)资金配套制度不够合理。目前上级安排的专项资金一般都要求县级财政按一定比例进行资金配套，面对上级越来越多的资金配套要求，县级财政尤其是贫困县财力捉襟见肘，出现了一些“半拉子工程”、“钓鱼项目”。吃饭财政长期得不到改善。为了本地本部门各项工作的正常运转，只有千方百计争取项目，挤占挪用专项资金。一是主动挪。将项目资金用于弥补本地本部门工作经费和建设资金不足。二是被迫挪。一种情况是目前专项资金基本上都需要各级政府进行资金配套，但县、乡财力普
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遍不足，为争取到项目不得已“羊毛出在羊身上”，只能在下拨的专项资金中动手脚、做文章。另一种情况是跑资金过程中形成的隐性成本，甚至不排除有的单位在跑个别项目时“赔了夫人又折兵”，竹篮打水一场空。隐性成本的存在，导致专项资金成为腐败现象滋生的温床。(2)专项资金管理制度不健全。财政专项资金管理办法不够健全，尚未做到一个专项资金或一类专项资金一个管理办法，给管理和控制带来不便。同时，财政支出监督力量不足，方式落后，突击性、专项性检查多，事后检查多，对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。财政部门业务科室分口管理专项资金，各专项资金单独设立银行账户，造成资金分散，实际利用效率不高。
3、从实际操作上分析。(1)有些单位在项目申报上很不规范，甚至弄虚作假，有的同一个项目多个名称申报，有的一年换一个名称申报。(2)有些单位对各类专项资金不单独核算，不设置专门账户，与其他资金混在一起管理，专项资金被挪用、抽逃或挤占。(3)有些单位专项资金的支出没有控制和监督手段，各项费用基本上实报实销，经办人员没有控制意识，造成了资金浪费严重的问题。(4)有些项目完工验收时，只是对工程建设情况进行验收，并不涉及资金上的检查验收，使得专项资金基本上处于失管、脱管的状态。
4、监管不到位。一是财政监督缺乏有效手段。绝大部
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分项目由业务主管部门负责技术指导，项目实施单位负责施工，财政部门只负责拨款，在项目实施的各个环节，财政部门几乎说不上话，难以实施具体监管。对资金如何使用，工程设计、概算、施工、验收、决算是否合理、合规、合法无从过问，仅仅依赖于各部门提供的财务报告进行事后审查。如此，资金、项目违规运作便有机可乘。二是审计监督“鞭长莫及”。按规定工程项目竣工后要经审计，以审计意见作为工程结算和验收的依据，但在实际工作中，由于工程项目点多面广，审计部门难以应对，项目竣工后不审计或漏审计现象普遍存在。工程决算的真实性、合法性、效益性无人过问，这就为项目不透明实施，资金违规使用，虚列工程量套取资金等行为提供了便利。
四、完善专项资金管理使用的方法与对策
1、树立以法理财观念。各级党政领导干部尤其是单位主要负责人，要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，统筹处理好当前发展和长远发展的关系，正确处理好“显绩”与“潜绩”的关系，做好理财用财的文章，带头执行财经纪律，不指使下属人员挤占、挪用财政专项资金，切实做到依法行政，依法理财用财。
2、健全制度，完善专项资金管理办法。如果各用款主体都能严格按照规定的资金用途使用，就会最终实现专项资金的优化和高效益，要达到此目的，就必须作出科学的，对
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各个行为主体既有约束又有奖惩的激励制约机制。将专项资金的范围、预算编制与执行、项目合同方法、支出范围标准、绩效预算管理、项目监督机制、奖惩措施等有关专项资金管理问题以制度化的形式确定下来。建立从政策控制、过程控制到效率控制的高效支出控制机制。应出台关于财政专项资金管理的若干规定，确定总体原则；在此基础上，再制定特定项目资金的具体管理办法，一个专项资金一个管理办法，以构建一个较为完善的专项资金管理制度框架，保证专项资金监督、管理中的有制可依。
3、强化监督，不断提高专项资金使用效益。要加强日常监督检查力度，财政业务处室要在搞好部门预算编制的同时，把更多的精力放在预算执行、监督资金使用、参与部门行业发展规划和项目的确定以及对支出标准的规范上来, 实现对财政资金全方位、全过程的控制。建立起专门监督机构的检查与业务处室的日常跟踪相结合的财政监督机制。要实行奖励与惩罚对等的制度，对专项资金管理和使用混乱的在今后的立项上予以削减；挪用专项资金的，要从单位预算中扣回；严格按规定使用专项资金效益发挥好的给予奖励。同时还应充分发挥人大、政协、审计、纪检监察、中介机构等其他经济监督部门的作用，建立全方位多层次的监督体系。审计部门加强专项资金使用情况的审计和通报，并通过经常性后续检查、追踪整改落实情况，督促审计意见和决定的落
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实，转变重检查轻整改的做法。纪检监察部门要加大财政专项资金使用中违纪违规问题的查处力度，对于滥用职权、玩忽职守，造成重大损失和责任事故的，要追究主要领导和直接责任人员的责任，记入个人档案与奖惩和升迁挂钩。该通报批评的通报批评，该曝光的公开曝光，构成犯罪的，要提交司法机关追究其刑事责任。真正建立起多部门齐抓共管的全方位、多层次、多环节的监督体系，保证各项专项资金效益最大化的实现。
4、强化预算改革，加强预算管理。首先，各地方和部门领导要从讲政治的高度来认识和理解加强专项资金管理的重要性和严肃性，这是加强预算管理的重要思想基础。其次，要对专项资金进行科学界定。应根据专项资金的定义及内涵，明确哪些项目作为专项资金管理，该如何进行管理，最终确定统一的专项资金统计与管理方法。再次，在预算编制过程中，应尽快调整中央财政对地方财政的补助结构与补助方式，做到立项科学、切实可行、资金安排适当，确保专项资金及时足额到位，满足项目建设的资金需求。最后，健全内控制度，规范管理。明确规定各专项资金的审批权限，健全财政内部控制制度。在预算核定、预算执行等方面建立财务管理科室和资金管理，以保证专项资金的专款专用。此外，为了规范和加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，确保财政专项资金使用的安全性、规范性和有效性，必须建
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立相应的考核指标体系。
5、减轻县级政府资金配套压力。按照事权与财权相统一的原则，合理界定地方政府的事权和财权。在配套资金的安排上，不搞“一刀切”，对贫困县给予配套资金减免，切实解决因县级少量资金不到位而导致整个项目无法惠及群众的问题。加强对申报项目的审批和监管力度，探索建立配套资金承诺制度、论证制度和奖惩制度，单位在申报项目时必须将预算做实做细，对投资虚列、套取上级资金等行为采取严厉惩戒措施。
6、强专项资金的项目管理。财政专项资金涉及项目比较多，几乎所有的支出项中都有专项拨款，必须实行项目管理的管理模式，这是提高专项资金使用效益的重要保障。首先，各级财政资金管理部门要对用款单位专项资金申请进行严格审核、筛选，然后根据实际情况进行先后排序，最后由预算部门结合财力情况进行预算安排，通过一系列的项目管理模式，减少或避免盲目预算的现象出现。具体操作时，可把专项资金管理权下放到市、县一级财政，由市、县立项实施，把有限的财力、物力集中用于重点项目。同时，要针对专项资金的不同性质采取不同的管理方式。一是分类管理，根据一定的分类方法对不同性质的专款进行合理的分类，进而采取不同的管理办法。二是专款专用，要建立专门帐户并指定专人管理。三是统一决算，财政专项资金虽然是在预算
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编制之后所安排的资金，所有专项资金在年终结算时进行清理，分门别类。
7、强化问责，加大监督惩处力度。要按照“项目批到哪里，责任就跟到哪里”，以及“资金流到哪里，监管就跟到哪里”的原则，建立严格的问责制度。一是把对领导干部的问责制度建设贯穿于专项资金立项、审批、使用的全过程。树立项目全程跟踪问责，项目决策终身问责理念，增强党政领导干部管好用好专项资金的责任感。要切实增强领导干部廉洁自律、依法从政意识，规范和制约领导干部特别是“一把手”的权力运行，加强对专项资金管理使用的民主决策和科学决策，防止专项资金使用过程中集体腐败行为的产生。二是拓宽监督渠道，形成监督合力。要强化部门监督，财政部门要参与立项、预算以及资金的调拨使用，定期开展检查，实行全程监管。审计部门要对资金的使用及其效益进行审计。基建管理部门要参与工程项目的勘测、统计、施工等工作，严格把好工程质量关。此外，还要重视人大的法律监督、政协和社会团体的民主监督、群众监督和舆论监督，不断促进专项资金合法使用。三是加大案件查处力度。各职能部门在对专项资金管理和使用情况的监督检查中，对发现专项资金方面的违规违纪问题，必须从严查处。纪检监察机关要充分发挥执纪办案的职能优势，在虚拟立项、违规审批、挤占挪用、虚报冒领、套取骗取、擅自调项、规避招标以及贪
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污贿赂、侵吞国家专项资金等腐败问题的查处上取得突破，在涉及群众利益的专项资金违规违纪问题上重点突破，在利用专项资金进行集体腐败上强力突破。要在对监管部门的再监督上动真碰硬，加强对监管部门监管不力的责任追究。要在组织处理上动真碰硬，切实强化问责追究，促进领导干部谨慎用权，科学决策，把有限的资金用在刀刃上。要切实发挥案件的治本作用，深入剖析专项资金违纪违规案件产生的原因，提出整改意见，帮助完善制度，阻塞漏洞，并适时公开曝光一批违纪违规案件，以案说法，警示社会。
8、提升相关人员的素质。专项资金使用部门要学习法律法规，提高政策理论水平，做到依法理财，规范管理；部门领导要按照法律程序办事，严格财务管理，建立健全内部控制制度，严格财务计划管理、财务开支审批制度，明确责任，落实责任追究措施；要配备政治素质和业务素质较高的专职财会人员从事财务会计工作。
经建二科
二〇一四年十一月二十五日
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